Некоторые дискуссионные аспекты гражданской правоспособности разработчиков проектов режимов объектов культурного наследия

Актуальность темы исследования обоснована нормами Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ и Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон об ОКН), согласно которым взаимообусловленным действиям частных и публичных субъектов в области охраны объектов культурного наследия (далее – ОКН) корреспондирует легально ограничиваемая в ряде случаев свобода предпринимательской деятельности, в том числе посредством введения требований о наличии у субъектов такой деятельности специальной гражданской правоспособности.

В контексте настоящего исследования под указанной правоспособностью понимается обязанность субъекта обладать предусмотренным законодательством РФ специальным разрешением, легализующим его вступление в правоотношение по поводу охраны ОКН.

Законом об ОКН предусмотрены следующие специальные разрешения, требуемые в определенных данным нормативным правовым актом (далее – НПА) случаях: лицензия, аттестация, открытый лист.

В частности, наличие специального разрешения – лицензии [1] требуется при разработке проектной документации по сохранению ОКН, а также при осуществлении определенных работ по сохранению ОКН.

Надлежит отметить, что НПА, которыми бы утверждались требования к составу проектной документации по сохранению ОКН отсутствуют. Соответствующие требования находят свое отражение только лишь в ГОСТе [2], который хотя и не носит характера документа обязательной регламентации, что, концептуально, было подтверждено Верховным Судом РФ [3], однако, являет собой ориентир для разработки указанной документации.

Согласно ГОСТу, проектные решения, содержащие меры по сохранению ОКН, должны учитывать утвержденные правовые режимы ОКН (например, его предмет охраны, зоны охраны и пр.).

Сказанное, соотносится как с имеющимся правовым регулированием (например, статья 42 Закона об ОКН предусматривает, что ремонт объекта может осуществляться исключительно способами, не затрагивающими его предмет охраны), так и с общей логикой аргументации, выстраиваемой по тому основанию, что охрана ОКН безусловно нацелена на обеспечение сохранности их уникальных свойств [4].

В то же время, оказывается, что по отношению к субъектам, выступающим разработчиками проектов правовых режимов ОКН (предметы охраны, границы территорий, защитные зоны, зоны охраны), то есть документации, на основании которой, уполномоченными органами власти, собственно, утверждаются данные режимы, и, впоследствии, осуществляется разработка проектной документации, определяющей способы и приемы непосредственных работ по сохранению ОКН, текущая регламентация не содержит требований о наличии специального разрешения, в чем бы оно не выражалось.

Доказательством приведенного выше тезиса служат Закон об ОКН и принятые в его развитие НПА Правительства РФ и Минкультуры России: постановления Правительства РФ от 12 сентября 2015 г. № 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации» (далее – Постановление № 972) и от 14 декабря 2016 г. № 1357 «Об утверждении Положения о принятии региональным органом охраны объектов культурного наследия решения, предусматривающего установление границ защитной зоны объекта культурного наследия на расстоянии, отличном от расстояний, предусмотренных пунктами 3 и 4 статьи 34.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы с учетом историко-градостроительного и ландшафтного окружения такого объекта культурного наследия и о внесении изменений в Положение о государственной историко-культурной экспертизе» (далее – Постановление № 1357), приказы Минкультуры России от 04 июня 2015 г. № 1745 «Об утверждении требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия» (далее – Приказ № 1745) и от 13 января 2016 г. № 28 «Об утверждении Порядка определения предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в соответствии со статьей 64 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Приказ № 28).

Одновременно с этим, в ряде случаев указанные НПА фиксируют дополнительную проблематику, обнаруживающуюся в том, что разработчик проектов изменения границ территорий ОКН (Приказ № 1745), защитных зон ОКН (Постановление № 1357) и зон охраны ОКН (Постановление № 972) специальной правоспособностью обладать не должен, в то время как изготавливаемая им документация подлежит осуществляемой аттестованными экспертами государственной историко-культурной экспертизе или, иными словами, лицами, допускаемыми к деятельности по охране ОКН на основании специального разрешения (аттестация).

Порядок же разработки предметов охраны ОКН (Приказ № 28) не содержит требований о наличии специального разрешения у какого-либо субъекта, в принципе.

В связи с этим, представляется, что имеющееся правовое регулирование, во‑первых, не отвечает задачам охраны ОКН, в целом, поскольку законодатель, определяя такие объекты как в каждом конкретном случае имеющие общенациональное значение уникальные вещи, очевидно, должен предъявить и особые требования к субъектам, осуществляющим любую деятельность в отношении ОКН.

Во‑вторых, поскольку вышеуказанные проекты режимов ОКН, впоследствии, оказывают прямое воздействие на объем и пределы реализации гражданских прав, в первую очередь, правообладателями ОКН либо вещей, осложняемых данными режимами, которые, тем самым, также участвуют в охране ОКН в силу двойственности самого понятия «охрана» [5], постольку от разработчика ожидается и наличие особых квалификационных свойств, подтверждаемых специальным разрешением.

И, наконец, в‑третьих, по мнению автора, текущая регламентация легализует диспропорцию правового положения субъектов, концептуально осуществляющих одну и ту же деятельность – разработку проектов режимов ОКН (разработчик и аттестованный (обладающий специальной правоспособностью) эксперт).

Таким образом, существующее положение не в полной мере отвечает как целям охраны ОКН, так и приводит к неравноправному положению частных субъектов: разработчиков проектов режимов ОКН, не обладающих специальной правоспособностью; аттестованных экспертов, осуществляющих государственную историко-культурную экспертизу ряда проектов; разработчиков проектной документации по сохранению ОКН и субъектов, выполняющих непосредственные работы по сохранению ОКН, требующих наличие соответствующей лицензии; правообладателей ОКН и вещей, осложняемых режимами ОКН, чьи права и обязанности изменяются согласно утверждаемым режимами ОКН, чему сопутствует ранее выявленная автором проблематика по их соблюдению [6, 7].

В связи с этим, представляется обоснованным изменение предъявляемых к правоспособности разработчиков проектов режимов ОКН требований, а точнее их принципиальное формирование, ввиду, как это было показано выше, полного отсутствия.

Видится, что предполагаемая регламентация может: а) исключить любые требования о специальной правоспособности субъектов, участвующих в разработке и рассмотрении проектов режимов ОКН (отмена положений о государственной историко-культурной экспертизе ряда проектов) – простейший, однако, не отвечающий целям охраны ОКН подход; б) по аналогии с Приказом № 1745, предусмотреть необходимость наличия у разработчиков проектов специальной правоспособности только лишь в случае изменения уже существующих режимов ОКН – дискуссионный подход, фиксирующий неравномерность требований к субъектам, выполняющим, по существу, одни и те же виды работ; в) закрепить в качестве обязательного условия наличие у разработчиков проектов режимов ОКН специальной правоспособности во всех случаях, в чем бы она не выражалась (например, аттестация или лицензия) – наиболее оптимальный путь решения исследуемой проблематики.

Очевидно, что форма и условия подтверждения правоспособности указанных субъектов – предмет отдельного научного труда. Вместе с тем, по мнению автора, намеченное правовое регулирование, несмотря на ограничение общей правоспособности разработчиков проектов режимов ОКН, во‑первых, соответствует целям охраны ОКН, во‑вторых, в большей мере отвечает балансу публичных и частных интересов и, в‑третьих, способствует установлению баланса интересов между частными субъектами, а также их справедливому правовому положению относительно друг друга – разработчиков проектов режимов ОКН, аттестованных экспертов, осуществляющих государственную историко-культурную экспертизу, обладателей лицензии на работы по сохранению ОКН, правообладателей ОКН или вещей, осложняемых их режимами.

Подводя итоги публикации, автор приходит к выводу об отсутствии в законодательстве РФ требований о наличии специальной гражданской правоспособности у разработчиков проектов режимов ОКН, что не соответствует целям охраны ОКН, балансу интересов и правового положения участников деятельности по охране ОКН. По итогам исследования предложены изменения законодательства РФ, направленные на устранение выявленной проблематики посредством введения соответствующих требований относительно правоспособности вышеуказанных разработчиков.