Практика организации местного самоуправления и противоречия реализации реформы в России в 1991–1993 гг.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-I «О местном самоуправлении в РСФСР» закрепил модель, в которой население должно было самостоятельно решать вопросы местного значения через местные Советы, администрации, референдумы, собрания и сходы граждан, иные формы непосредственной демократии и органы территориального общественного самоуправления; экономической основой выступали муниципальная собственность и местные бюджеты [1]. Однако юридическое учреждение новой системы не означало ее немедленного практического возникновения. В. А. Кряжков прямо связывал реальность самоуправления с экономическими, политическими, правовыми и организационными условиями [2, с. 16–24]. Поэтому ключевым вопросом 1991–1993 гг. стало расхождение между достаточно развернутой нормативной конструкцией и возможностями ее одновременной реализации.

Реформа проводилась на базе уже существовавших Советов и кадрового аппарата. Новый закон менял функции органов быстрее, чем происходило обновление их состава и практик работы. Отдельный Закон РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1803-I предусматривал прямые выборы глав администраций [3], но к 1992 г. этот механизм был реализован неполно. На конференции «Местное самоуправление в России. Теория и практика» отмечалось, что в ряде территорий выборы глав администраций не состоялись, новые выборы Советов не были проведены в предусмотренном формате, продолжал действовать прежний депутатский корпус и функционировали «малые Советы» [6]. Тем самым представительное и исполнительное звенья формировались неодинаковыми способами, что усиливало переходный характер всей системы.

Центральным организационным противоречием стало разграничение полномочий Совета и администрации. Закон стремился отделить представительные функции от текущего исполнительно-распорядительного управления, но обе структуры действовали на одной территории и отвечали за взаимосвязанные сферы. Практическую остроту проблемы показывает спор в Ростове‑на-Дону, рассмотренный Н. С. Бондарем и С. А. Зинченко. Администрация оспаривала акты городского Совета, передавшие Совету и Регистрационной палате государственную регистрацию предприятий; областной суд признал выход Совета за пределы компетенции [4, с. 86–96]. Частный спор выявил общую проблему: законодательство недостаточно четко проводило границу между нормотворческими полномочиями представительного органа и хозяйственно-управленческой компетенцией администрации. Одним из способов ее восполнения становились местные уставы и специальные положения о разграничении полномочий.

То же противоречие проявлялось при формировании муниципальной собственности. Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-I установило порядок разграничения государственной и муниципальной собственности [5], но фактическое создание имущественной базы требовало определения конкретных объектов, их передачи и учета. Одновременно необходимо было распределить полномочия Совета и администрации по управлению этим имуществом. В условиях приватизации и перехода к рыночной экономике имущественный вопрос становился одновременно вопросом компетенции. Материалы 1992 г. фиксировали отсутствие четких представлений о составе муниципальной собственности и рассматривали ее незавершенное формирование как одно из препятствий местной самостоятельности [6]. Следовательно, наличие соответствующей категории в законе еще не означало, что муниципалитет реально располагал достаточной имущественной основой.

Финансовая самостоятельность также оставалась ограниченной. Формальное право на собственный бюджет не устраняло зависимость от реальной доходной базы и межбюджетного перераспределения. К. Ф. Шеремет среди препятствий реформы называл ограниченность доходов и несбалансированность местных бюджетов [6]. Экономический кризис начала 1990-х гг. делал эту проблему особенно заметной: объем задач местных органов расширялся в момент, когда налоговая и хозяйственная система быстро менялись. Нельзя, однако, говорить о полной финансовой несостоятельности всех территорий. Различия в структуре экономики, собственности и доходов создавали неодинаковые возможности, поэтому финансовая зависимость проявлялась по‑разному. Именно эта неоднородность стала одной из характерных черт практики первого этапа реформы.

Региональная практика не складывалась по единой схеме. В одних регионах продолжали функционировать низовые Советы, в других часть их полномочий переходила вышестоящим Советам, в третьих местные дела концентрировались у администрации; значительную текущую работу выполняли малые Советы [6]. Такая вариативность одновременно соответствовала идее учета местных условий и свидетельствовала о незавершенности общих механизмов реформы. В Мордовии в Саранске действовал малый Совет, а в декабре 1992 г. были проведены выборы мэра [8, с. 2768–2772]. Следовательно, точнее говорить не об отсутствии реформы, а о ее неравномерной реализации.

Территориальное общественное самоуправление также показывало неполноту новой модели. В. Т. Прохоров и В. С. Кашо относили к его формам советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, кварталов и домов [7, с. 46–53]. Их место оставалось спорным: ТОС понимали как самостоятельное звено, посредника между Советом и населением либо потенциально конкурирующую структуру. Закон, таким образом, закрепил многоуровневое участие населения раньше, чем были окончательно определены компетенция и гарантии его низовых элементов. Референдумы, собрания и сходы получили нормативную основу, но источники не подтверждают их равномерного распространения.

Осенью 1993 г. внутренние противоречия местной реформы наложились на общегосударственный политико-правовой кризис. Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 начал реформирование представительных органов власти и местного самоуправления [10]. Указ от 26 октября 1993 г. № 1760 утвердил Положение об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы и ориентировал систему на новые представительные органы и глав местного самоуправления [11]. Эти акты не просто продолжили регулирование 1991 г., а изменили его институциональную траекторию: прежняя система Советов переставала быть организационной основой местной власти. Тем самым политический кризис завершил первый этап реформы до того, как были устранены его внутренние имущественные, финансовые и организационные противоречия.

Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 г. закрепила местное самоуправление как самостоятельную форму публичной организации, не входящую в систему органов государственной власти [12]. Закон 1991 г. не остался декларацией: создавались администрации, локальные положения, органы ТОС, имущественные механизмы, проводились выборы глав местной исполнительной власти. Однако эти элементы не образовали устойчивой и единообразной системы. Наиболее острыми были конкуренция компетенций Советов и администраций, незавершенность муниципальной собственности, ограниченность доходов и неполнота выборных процедур. Поэтому 1991–1993 гг. составили самостоятельный переходный этап, завершенный преобразованиями 1993 г. до полного формирования условий предусмотренной законом самостоятельности.