От социалистического самоуправления к местному самоуправлению: эволюция юридической доктрины в СССР и РСФСР в 1980–1991 гг.

В первой половине 1980-х гг. самостоятельной доктрины местного самоуправления в позднейшем юридическом смысле еще не существовало. Самоуправление исследовалось через общее соотношение управления, демократии и общественной активности. М. В. Цвик в 1985 г. связывал его развитие с расширением участия граждан, трудовых коллективов, общественных организаций и повышением роли Советов, одновременно предостерегая как от отождествления демократии и самоуправления, так и от их противопоставления [1]. Самоуправление тем самым мыслилось не как альтернатива социалистическому государству, а как способ демократизации существующей системы.

В 1986 г. эта постановка была систематизирована. В. Е. Гулиев рассматривал социалистическое самоуправление в связи с политической системой и механизмом социального регулирования [2]. На «круглом столе» Института государства и права АН СССР самоуправление определялось через самоорганизацию, самодеятельность, саморегуляцию и самоконтроль, а также непосредственное участие народа либо коллектива в управлении общественными и государственными делами [3]. Различались общественный, политико-системный и первичный, в том числе местный, уровни. Последний охватывал трудовые коллективы, низовые общественные организации и органы общественной самодеятельности. Поэтому «местный» уровень еще не означал отдельного института: он оставался частью более широкой категории социалистического самоуправления народа.

Управление и самоуправление при этом не противопоставлялись: участники дискуссии трактовали их как различные методы единого социального управления [3]. Одновременно возникал вопрос о правовой и организационной базе самоуправленческих начал. В. В. Копейчиков в 1987 г. относил к механизму самоуправления нормативную и материальную основу, организационные формы и методы, а Советы называл главным звеном социалистического самоуправления народа [4]. Юридическое содержание категории становилось конкретнее, но государственная и самоуправленческая стороны Советов еще воспринимались как совместимые качества одной системы.

В 1987–1989 гг. акцент сместился к условиям реальной самостоятельности представительных органов. Г. В. Барабашев, В. И. Васильев и К. Ф. Шеремет связывали формальность представительной власти с фактическим доминированием профессионального исполнительного аппарата, слабостью контроля и патерналистской практикой вышестоящих звеньев [5]. Доктринальный сдвиг состоял не в отделении местного самоуправления от государства — такого вывода авторы еще не делали, — а в превращении самостоятельности Советов, ответственности перед населением и ограничения административной опеки в критерии реальности власти и самоуправленческих начал.

Новый этап обозначился при обсуждении в 1989 г. проекта Закона о местном самоуправлении и местном хозяйстве. Теория переходила от общей категории к территориальной конструкции: обсуждались компетенция, самостоятельность аппарата и материальная база [6]. Тогда же выявились два направления — связывать местное самоуправление прежде всего с самостоятельностью Советов либо с развитием самостоятельных общественных структур населения. М. А. Краснов предложил идею двойственной природы Советов: они должны были оставаться местными органами государственной власти и одновременно выступать организационно-политическими центрами местного самоуправления [6]. Таким образом, вопрос уже заключался не только в «усилении Советов», но и в определении субъекта и институциональной формы территориального самоуправления.

Закон СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-I закрепил изменение понятийного аппарата. Местное (территориальное) самоуправление определялось как самоорганизация граждан для решения местных вопросов исходя из интересов населения и на соответствующей материальной и финансовой базе [7]. Субъект связывался с населением конкретной территории, предмет — с вопросами местного значения, самостоятельность — с организационными и ресурсными условиями. Вместе с тем Закон прямо называл местное самоуправление частью социалистического самоуправления народа, а местные Советы как представительные органы власти — основным звеном системы [7]. Поэтому модель 1990 г. была не разрывом с прежней доктриной, а ее противоречивой территориальной институционализацией.

Научное обсуждение союзного Закона показало, что законодательная формула не устранила спор о природе института [8]. В статье «Местное самоуправление: государственное или общественное?» М. А. Краснов критиковал неопределенность термина «самоорганизация»: самоуправление, по его аргументации, невозможно учредить одним нормативным актом; закон способен создавать условия для процесса самоорганизации населения [9, с. 81–82]. В сочетании с идеей двойственной природы Советов это переводило дискуссию на новый уровень: требовалось определить, является ли местное самоуправление продолжением государственной организации, самостоятельной общественной формой либо соединяет оба начала. Именно тогда различие между социалистическим самоуправлением народа и местным самоуправлением приобрело самостоятельное юридическое значение.

Изменилось и содержание самостоятельности. Если в середине 1980-х гг. она раскрывалась прежде всего через участие граждан и демократизацию управления, то к 1990 г. включала компетенцию, ответственность и ресурсные гарантии. Н. В. Постовой связывал реальность местного самоуправления с достаточной экономической основой и преодолением ведомственной концентрации ресурсов [10]. Однако государственный подход сохранялся: И. Ф. Бутко и Н. А. Пухтинский в 1991 г. продолжали характеризовать местные Советы как представительные органы государственной власти, одновременно требуя обновления законодательства положениями о самоуправлении, самофинансировании и отношениях с территориальными общественными структурами [11]. Следовательно, расширение самостоятельности не вело автоматически к отказу от государственной природы Советов.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-I стал конечной точкой исследуемого периода. Он определил местное (территориальное) самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного, под свою ответственность, решения вопросов местного значения исходя из интересов населения [12]. Акцент на самостоятельности и ответственности стал более явным; в систему включались Советы, местная администрация, непосредственная демократия и территориальное общественное самоуправление. Вместе с тем Советы сохранили центральное место. Закон 1991 г. тем самым отразил уже сформировавшуюся самостоятельную проблематику местного самоуправления, но не завершил спор о его отношении к государству.

Сопоставление подходов позволяет выявить изменение юридического предмета: от функционального понимания самоуправления как метода общего социального управления — к институциональному; от народа и разнообразных коллективов — к населению конкретной территории; от участия в государственном управлении — к самостоятельному решению местных вопросов; от Совета как главного звена социалистического самоуправления — к дискуссии о его государственной, общественной либо двойственной природе; от политико-теоретической категории — к самостоятельной правовой категории местного самоуправления. Современный ретроспективный анализ дискуссий периода перестройки также фиксирует их переходный характер [13].

Таким образом, доктрина местного самоуправления 1990–1991 гг. сформировалась не вследствие одного законодательного решения, а в результате постепенной трансформации представлений о социалистическом самоуправлении, народовластии, роли Советов, участии граждан и пределах централизации. При этом социалистическое самоуправление народа было значительно шире территориального местного самоуправления и продолжало влиять на язык реформы после появления нового института.

К 1991 г. изменился прежде всего вопрос, на который отвечала юридическая наука. В середине 1980-х гг. обсуждалось, как самоуправленческие начала могут обогатить государственное и общественное управление; на рубеже десятилетий — кто является субъектом местного самоуправления, что он решает самостоятельно, каковы его ресурсные гарантии и юридическая связь с государством. Единого ответа не возникло: государственная, общественная и двойственная модели продолжали конкурировать. Именно эта незавершенность теоретического выбора характеризует итог эволюции доктрины в 1980–1991 гг.