Амнистия и помилование по российскому уголовному законодательству

Институты амнистии и помилования занимают особое место в системе уголовно-правового регулирования. Они выступают инструментами гуманизации уголовной политики и одновременно — средствами корректировки ее приоритетов в зависимости от социальных, экономических и политических условий. Вместе с тем их нормативное оформление в российском законодательстве остается фрагментарным, а практика применения вызывает вопросы как у теоретиков, так и у правоприменителей.

Актуальность темы обусловлена несколькими обстоятельствами. Во‑первых, институты амнистии и помилования затрагивают интересы большого числа граждан. Во‑вторых, их применение порождает споры о справедливости и равенстве. В‑третьих, в последние годы появилась практика помилования участников специальной военной операции, которая не получила достаточного научного осмысления. В‑четвертых, российское законодательство не содержит единого акта, который регулировал бы оба института. Эти обстоятельства делают тему востребованной как в теоретическом, так и в практическом плане.

Амнистия представляет собой акт высшего органа законодательной власти, который освобождает от уголовной ответственности или наказания определенную категорию лиц, совершивших преступления. Согласно ч. 1 ст. 84 УК РФ [2], амнистия объявляется Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в отношении индивидуально не определенного круга лиц. Это означает, что акт амнистии не называет конкретных лиц. Он определяет категории преступлений и категории осужденных, к которым применяется.

В доктрине уголовного права существуют различные определения амнистии. Н. А. Лопашенко характеризует ее как нормативный правовой акт, принимаемый высшим органом законодательной власти, который в отношении индивидуально не определенного круга лиц смягчает уголовно-правовые последствия совершенных преступлений или полностью устраняет их [11, с. 412]. А. И. Рарог определяет амнистию как акт государственной власти, который освобождает от уголовной ответственности и наказания определенные категории лиц, совершивших преступления [14, с. 358].

Существенной характеристикой амнистии является ее нормативный характер. Акт амнистии не является правоприменительным актом в собственном смысле слова: он не разрешает конкретное дело, а устанавливает правило, подлежащее применению к неопределенному кругу ситуаций. Именно поэтому в теории уголовного права амнистия рассматривается как разновидность нормативного правового акта, а не как индивидуальное решение [3, с. 87]. Таким образом, амнистия не имеет персонифицированного характера и не ставит под сомнение законность судебного решения.

Помилование - это акт высшего должностного лица государства, который освобождает конкретное лицо от наказания или смягчает его. Конституционной основой института помилования является п. «в» ст. 89 Конституции РФ [1], согласно которому Президент Российской Федерации осуществляет помилование. Данное полномочие главы государства относится к числу его конституционных прерогатив и не может быть передано иным органам государственной власти. Конституция РФ не раскрывает понятия помилования, его целей, оснований и порядка осуществления, что порождает необходимость обращения к нормам уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства, а также к актам Президента РФ и решениям Конституционного Суда РФ.

Право на помилование не закреплено в главе 2 Конституции РФ, посвященной правам и свободам человека и гражданина, и не может быть предметом судебной защиты в том же порядке, что и основные права. Вместе с тем институт помилования связан с принципом гуманизма, закрепленным в ст. 7 УК РФ, и с конституционным принципом, согласно которому человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ). Как отмечает Конституционный Суд РФ в Определении от 15.01.2009 № 283-О‑О, помилование представляет собой акт милосердия со стороны государства, не отменяющий приговор суда и не ставящий под сомнение его законность [6].

В доктрине помилование определяется как акт верховной власти, который в отношении конкретного осужденного смягчает участь или полностью освобождает его от наказания [15, с. 203]. С. И. Курганов понимает помилование как индивидуальный правовой акт, принимаемый Президентом РФ, который освобождает осужденного от дальнейшего отбывания наказания, сокращает или заменяет наказание, а также снимает судимость [9, с. 45].

Согласно ч. 2 ст. 85 УК РФ, актом помилования лицо, осужденное за преступление, может быть освобождено от дальнейшего отбывания наказания. Назначенное наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом. С лица, отбывшего наказание, актом помилования может быть снята судимость. Таким образом, помилование носит индивидуальный характер, не отменяет приговор и выступает актом милосердия со стороны государства.

Соотношение амнистии и помилования исследовал А. В. Малько. Он отмечает, что амнистия и помилование - это взаимодополняющие институты, которые обеспечивают гибкость уголовной политики и позволяют государству учитывать изменяющиеся социальные условия [12, с. 156].

Различия между амнистией и помилованием проявляются по нескольким линиям. Первая линия — субъект принятия решения. Амнистию объявляет коллегиальный орган законодательной власти. Помилование осуществляет единолично глава государства. Вторая линия — круг лиц. Амнистия адресована неопределенному кругу. Помилование всегда персонально. Третья линия — стадия применения. Амнистия возможна и до приговора, и после него. Помилование — только после вступления приговора в силу. Четвертая линия — правовые последствия. Амнистия может освободить от уголовной ответственности. Помилование этого не делает. Пятая линия — основания. У амнистии они публично-политические, у помилования — индивидуально-личностные.

Перечисленные различия не означают разрыва между институтами. Они дополняют друг друга. Амнистия решает задачи общей уголовной политики. Помилование позволяет учесть особенности конкретного случая. Вместе они образуют двухуровневую систему прощения. Нижний уровень — массовый, верхний — индивидуальный. Такая конструкция встречается и в зарубежном праве.

Процедура применения амнистии и помилования различается по степени формализации и публичности. Амнистия объявляется путем принятия постановления Государственной Думы, которое подлежит официальному опубликованию. Механизм реализации амнистии включает в себя обязанность судов, органов предварительного расследования и учреждений уголовно-исполнительной системы самостоятельно применять акт об амнистии к лицам, подпадающим под его действие.

Помилование, напротив, строится на инициативном порядке. Осужденный или его защитник подают ходатайство в комиссию по вопросам помилования при субъекте РФ. Комиссия готовит заключение. Окончательное решение принимает Президент РФ.

Основания амнистии носят публично-политический характер. Она объявляется к юбилейным датам и историческим событиям либо ради гуманизации уголовной политики в отношении отдельных категорий осужденных: несовершеннолетних, беременных женщин, инвалидов и других.

Основания помилования, наоборот, индивидуально-личностные. Учитываются тяжесть преступления, поведение осужденного в период отбывания наказания, состояние здоровья, наличие семьи, раскаяние и иные обстоятельства. Они позволяют сделать вывод о возможности достичь целей наказания без дальнейшего отбывания срока или с заменой его более мягким видом.

Соотношение амнистии и помилования показывает, что это самостоятельные институты. Они имеют общие черты. К ним относятся гуманитарная направленность и возможность смягчения участи осужденного. Вместе с тем институты различаются по правовой природе, субъекту принятия решения и кругу лиц, к которым применяются.

Статья 10 Конституции РФ закрепляет принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Согласно ч. 1 ст. 118 Конституции РФ, правосудие осуществляется только судом. Эти конституционные положения порождают вопрос: на каком основании законодательная власть может освобождать от наказания лиц, виновность которых установлена судом?

Амнистия дает Государственной Думе возможность полностью или частично освободить от наказания лиц, совершивших преступления, либо смягчить им наказание, назначенное судом. При этом суд, вынесший приговор, не участвует в решении вопроса об амнистии. Это порождает критику со стороны ряда ученых.

А. И. Рарог указывает, что амнистия нарушает принцип индивидуализации уголовного наказания, поскольку применяется к категориям лиц, а не к конкретным осужденным [14, с. 361]. С. А. Борсученко считает, что амнистия противоречит принципу разделения властей. По ее мнению, законодательная власть при этом берет на себя функции судебной [7, с. 74].

Существует и противоположная позиция. М. А. Федотов, занимавший должность председателя Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, полагает, что амнистия способствует снижению рецидивной преступности в сравнении с полным отбытием наказания, поскольку сохраняет социальные связи осужденного. Данная позиция, однако, нуждается в эмпирическом подтверждении: репрезентативных исследований на эту тему в открытом доступе не представлено.

В настоящее время амнистия объявляется постановлениями Государственной Думы. Каждое такое постановление имеет свои особенности. Это порождает трудности в правоприменении.

С. И. Курганов указывает, что отсутствие федерального закона об амнистии приводит к тому, что ее применение зависит от политической конъюнктуры. Нет четких критериев, которые определяли бы, какие категории лиц подлежат амнистии. Это создает предпосылки для произвола и несправедливости [9, с. 52].

Недостаток нормативной базы порождает и другие проблемы. Трудно определить порядок применения амнистии. Неясен механизм ее действия. Невозможно в полной мере раскрыть правовую природу данного института. Кроме того, отсутствие четких критериев может привести к тому, что амнистия будет применяться к лицам, совершившим тяжкие преступления, что противоречит принципу справедливости.

Следует отметить, что в истории современной России амнистия объявлялась более двадцати раз. Наиболее масштабными были постановления Государственной Думы от 23 февраля 1994 г. № 63-1 ГД, от 24 декабря 1997 г. № 2038-II ГД, от 26 мая 2000 г. № 398-III ГД и от 18 декабря 2013 г. № 3500-6 ГД. Анализ этих актов показывает, что круг амнистируемых категорий каждый раз определялся заново, без опоры на устойчивые законодательные критерии [10, с. 118].

Отсутствие федерального закона об амнистии порождает целый ряд проблем. Круг амнистируемых категорий каждый раз определяется заново. Единые критерии отсутствуют. Это создает трудности в правоприменении. Кроме того, возрастает риск принятия политически мотивированных решений.

Отдельного внимания заслуживает вопрос о соотношении амнистии и принципа равенства перед законом. Сторонники амнистии полагают, что равенство допускает учет объективных различий: тяжести содеянного, возраста, состояния здоровья, наличия семьи. Противники считают, что амнистия создает привилегии для одних осужденных за счет других. В российской науке этот вопрос изучен слабо. Между тем он вызывает наибольшие споры в обществе.

Если амнистия вызывает столько вопросов, то не меньше их и в процедуре помилования. Процедура помилования регулируется Указом Президента РФ от 14 декабря 2020 г. № 787 «О некоторых вопросах деятельности комиссий по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации» [5]. Этот указ определяет порядок рассмотрения ходатайств о помиловании, однако, в данном нормативно-правовом акте не прописаны сроки рассмотрения ходатайств. Их нет ни на региональном, ни на федеральном уровне.

О. В. Филимонова обращает внимание на другую трудность. Автор пишет, что проблема подготовки приложений к ходатайству о помиловании стоит особенно остро. У многих осужденных нет родственников или близких людей, которые могли бы собрать необходимые документы. Это характеристики с мест работы и учебы, справки, свидетельства, которые могли бы отражать социально позитивные черты правонарушителя [16, с. 29].

Проблемы процедуры помилования не сводятся к отсутствию сроков. Можно выделить еще несколько. Первая — неопределенность перечня документов. Указ № 787 называет их в общем виде. На практике комиссии в разных регионах требуют разные бумаги. Это создает неравенство между осужденными. Вторая — отсутствие критериев оценки. Неясно, какие обстоятельства считаются достаточными для положительного решения. Третья — закрытость процедуры. Осужденный не всегда знает, на каком этапе находится его ходатайство. Четвертая — слабая роль потерпевшего. Его мнение учитывается, но не имеет четкого процессуального значения. Пятая — отсутствие мотивировки отказа. Осужденный получает решение, но не понимает его причин.

Перечисленные проблемы носят системный характер. Они не устраняются точечными поправками. Нужен единый акт, который закрепил бы процедуру помилования на уровне закона, а не подзаконного документа.

Таким образом, процедура помилования нуждается в совершенствовании. В Указе № 787 не установлены сроки рассмотрения ходатайств. Осужденные без родственников испытывают трудности при сборе документов. Круг субъектов, к которым применяется помилование, законодательно не определен. Эти обстоятельства снижают эффективность института.

В настоящее время не определен круг субъектов, в отношении которых осуществляется амнистия и помилование. Акт об амнистии распространяется на лиц, в отношении которых осуществляется уголовное преследование, или на лиц, в отношении которых вынесен приговор. Помилование применяется только в отношении осужденных.

Обращение к зарубежному опыту позволяет увидеть, что российская модель не является единственно возможной. Во Франции амнистия привязана к категориям деяний, а не лиц. В Германии помилование разграничено между федерацией и землями и сопровождается процессуальными гарантиями. В Великобритании и США действуют специальные советы по помилованию. В Италии, Испании, Японии и Китае ходатайства рассматривают коллегиальные органы. В странах СНГ приняты отдельные законы об амнистии. Сопоставление этих моделей позволяет выделить общие черты, которых недостает российскому регулированию: законодательное закрепление оснований и процедур, участие коллегиального органа, процессуальные гарантии для осужденного, разграничение компетенции между уровнями власти.

Показателен опыт стран Балтии. В Латвии помилование регулируется Уголовным законом. Решение принимает Президент по представлению комиссии. В Литве действует Закон о помиловании. Ходатайство рассматривает комиссия при Президенте. В Эстонии помилование осуществляет Президент по предложению министра юстиции. Общая черта этих моделей — обязательное участие коллегиального органа. Это снижает риск единоличных решений.

В Финляндии помилование предоставляет Президент. Однако с 2019 года полномочия переданы Верховному суду. Это связано с желанием отделить помилование от политики. В Швеции помилование осуществляет Правительство. В Норвегии — Король по совету Государственного совета. Таким образом, в северных странах преобладает коллегиальный подход.

В странах Латинской Америки встречается иная модель. В Аргентине помилование предоставляет Президент. В Бразилии — также Президент, но с обязательным заключением Федерального верховного суда. В Мексике помилование осуществляет Президент по представлению суда. Общая черта — сочетание единоличного решения с судебным контролем.

Сопоставление этих моделей позволяет сделать вывод. Россия не является исключением в том, что помилование относится к компетенции главы государства. Однако в большинстве стран действуют дополнительные фильтры. Это коллегиальные органы, судебное заключение или мотивировка решения. В России такие фильтры развиты слабее. Этот разрыв можно устранить в новом законе.

Российская модель, таким образом, обладает рядом особенностей. Она опирается на конституционную прерогативу главы государства. Она не имеет единой законодательной основы. Она не предусматривает развитых процессуальных гарантий. Эти особенности нужно учитывать при разработке нового федерального закона.

А. С. Михлин указывает, что вопрос о круге субъектов, подлежащих амнистии и помилованию, остается в значительной степени дискреционным. Он зависит от политических решений и обстоятельств конкретной ситуации [13, с. 61].

В последние годы сложилась практика помилования осужденных, изъявивших желание участвовать в специальной военной операции. Из информации, размещенной в ГАС «Правосудие», следует, что такие осужденные освобождались из исправительных учреждений системы ФСИН России на основании указов Президента РФ о помиловании. После освобождения они принимали участие в специальной военной операции.

При этом необходимо разграничивать два правовых состояния: снятие судимости актом помилования и отсутствие факта привлечения к уголовной ответственности. В первом случае лицо было осуждено, отбывало наказание и впоследствии освобождено от него с погашением или снятием судимости. Во втором случае лицо вообще не привлекалось к уголовной ответственности. Отождествление этих состояний недопустимо, поскольку влечет разные правовые последствия, в том числе для административного надзора и для оценки рецидива.

Практика помилования участников СВО начала складываться в 2022 году. Первые указы касались осужденных, изъявивших желание заключить контракт с Министерством обороны. Освобождение производилось на основании указов Президента РФ. Сведения о таких указах не публиковались в открытом доступе. Информация о них появлялась лишь фрагментарно.

По данным ГАС «Правосудие», помилованные лица освобождались из исправительных учреждений системы ФСИН России. После освобождения они принимали участие в специальной военной операции. При этом судимость с них снималась. Это означает, что формально они становились лицами без судимости.

Кроме того, возникает проблема правовой определенности. Снятие судимости одновременно с освобождением от наказания не предусмотрено ч. 2 ст. 85 УК РФ. Согласно этой норме, судимость может быть снята только с лица, отбывшего наказание. На практике указы о помиловании участников СВО снимали судимость одновременно с освобождением. Это создает правовую неопределенность и требует законодательного урегулирования.

А. П. Кузнецов отмечает, что помилование лиц, совершивших особо тяжкие преступления, и засекречивание данных об этом не оправдано. Общество имеет право знать, кто был помилован и на каких основаниях [10, с. 12].

Практика помилования участников СВО выявила несколько проблем. Решения принимались без учета тяжести преступления. Мнение потерпевших не всегда принималось во внимание. Сведения о помиловании носили закрытый характер. Это порождает вопросы о справедливости таких решений и о правах потерпевших.

Одновременное освобождение от уголовного наказания и снятие судимости усложняет дальнейший государственный контроль за помилованными лицами. Это касается, например, административного надзора. Согласно ч. 2.1 ст. 3 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», административный надзор устанавливается за лицами, совершившими тяжкие и особо тяжкие преступления [4].

Однако если судимость снята актом помилования, формальные основания для административного надзора отсутствуют. По данным МВД России, в 2023 году удельный вес ранее судимых лиц в структуре выявленных преступников составил 58,7 %. Это создает риск возвращения помилованных лиц к преступной деятельности. Следовательно, вопрос о контроле за помилованными лицами требует законодательного решения.

Зарубежный опыт дает несколько моделей контроля. В США действует система пробации. Она включает надзор, отчетность и помощь в трудоустройстве. В Великобритании применяется система лицензирования. Освобожденный обязан соблюдать условия лицензии. При нарушении его возвращают в тюрьму. В Германии действует надзор со стороны органов юстиции. Он может сопровождаться обязательствами: запрет на употребление алкоголя, обязанность проходить лечение.

В России элементы пробации появились с 2023 года. Федеральный закон «О пробации в Российской Федерации» предусматривает социальную адаптацию и реабилитацию. Однако его действие не распространяется на помилованных. Это пробел. Его можно устранить, распространив нормы закона на лиц, освобожденных актом помилования.

Представляется, что контроль должен быть дифференцированным. Для лиц, совершивших преступления небольшой тяжести, достаточно социальной помощи. Для лиц, совершивших тяжкие и особо тяжкие преступления, нужен административный надзор. Его срок должен зависеть от категории преступления. Он не должен быть меньше срока погашения судимости. Это обеспечит реальный контроль.

Для устранения выявленных проблем предлагается принять Федеральный закон «Об амнистии и помиловании в Российской Федерации». Этот акт должен стать единым нормативным правовым актом, который объединит положения об амнистии и помиловании. Сейчас эти вопросы регулируются разрозненно. Амнистия - постановлениями Государственной Думы. Помилование - указами Президента РФ и Указом от 14 декабря 2020 г. № 787. Единый закон устранит пробелы и обеспечит системность.

Структура предлагаемого закона может быть следующей.

Глава 1. Общие положения. Закрепляются понятия амнистии и помилования, определяются их правовая природа, цели и принципы.

Глава 2. Амнистия. Определяются субъекты права инициирования амнистии и порядок ее принятия. Закрепляются критерии отнесения лица к категории амнистируемых. Перечисляются преступления, на которые амнистия не распространяется, в том числе особо тяжкие преступления против личности. Вводится обязательное условие: возмещение вреда потерпевшим либо наличие реальной программы такого возмещения. Устанавливаются сроки вступления акта в силу и порядок его исполнения.

Глава 3. Помилование. Закрепляется порядок подготовки ходатайств; устанавливаются сроки их рассмотрения на региональном и федеральном уровнях; определяются гарантии для осужденных, у которых нет родственников; закрепляется обязательное участие потерпевшего, так как его мнение должно учитываться. При этом отказ потерпевшего от примирения не должен быть единственным основанием для отказа. Устанавливается, что помилование не отменяет обязанность возместить вред: лицо, помилованное, сохраняет обязанность по исполнительному листу.

Глава 4. Контроль за помилованными лицами. Закрепляется административный надзор за помилованными, совершившими тяжкие и особо тяжкие преступления. Устанавливается срок надзора, определяются обязанности помилованного, предусматривается возможность продления надзора при нарушении обязанностей.

Глава 5. Возмещение вреда потерпевшим. Предусматривается создание государственного компенсационного фонда, который выплачивает потерпевшим средства за счет федерального бюджета и получает право регрессного требования к осужденному. Создается специальное подразделение в ФССП России, которое будет заниматься этими выплатами. Соответствующее предложение обосновано в работе Л. В. Иногамовой-Хегай [8, с. 94].

Глава 6. Заключительные положения. Приводятся в соответствие иные акты. Вносятся изменения в УК РФ, в частности в ст. 85 УК РФ. Вносятся изменения в УПК РФ. Признаются утратившими силу отдельные положения Указа Президента РФ от 14 декабря 2020 г. № 787 в той части, в которой они противоречат новому закону.

Отдельно предлагается изменить ч. 2 ст. 85 УК РФ. Сейчас она допускает снятие судимости актом помилования только с лица, отбывшего наказание. На практике указы о помиловании участников СВО снимают судимость одновременно с освобождением. Это создает правовую неопределенность. Нужно прямо закрепить: акт помилования может снимать судимость и одновременно освобождать от наказания. Но только при условии возмещения вреда потерпевшим либо при наличии решения суда о рассрочке возмещения.

Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие выводы.

Амнистия и помилование являются самостоятельными правовыми институтами. Они имеют общие черты и принципиальные различия.

Основные проблемы амнистии и помилования вытекают из отсутствия федерального закона об амнистии. Сказывается и слабая урегулированность процедуры помилования. Круг субъектов четко не определен. Отдельный вопрос - практика помилования участников СВО.

Для решения этих проблем предлагается принять Федеральный закон «Об амнистии и помиловании в Российской Федерации». В нем нужно закрепить понятия, принципы, порядок и процедуры амнистии и помилования. Закон должен установить гарантии прав потерпевших. В нем следует предусмотреть механизмы контроля за помилованными лицами. Также нужно создать государственный компенсационный фонд для возмещения вреда потерпевшим.

Принятие такого закона устранит существующие пробелы. Оно обеспечит справедливость и прозрачность, защитит права потерпевших, поможет предупредить рецидивную преступность.