Филиалы иностранных банков в банковской системе Российской Федерации: от запрета к ограниченному допуску

Традиционно банковская система рассматривается в узком и широком смысле. В узком понимании она представляет собой совокупность ее основных элементов, закреплённых в законодательстве. Базовым нормативным актом в данной сфере является Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»[1], устанавливающий исчерпывающий перечень участников банковской системы.

К числу таких субъектов относятся Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков.

При этом верхний уровень банковской системы занимает Центральный банк Российской Федерации, осуществляющий общее руководство и регулирование, тогда как нижний уровень образуют кредитные организации и структурные подразделения иностранных банков.

В широком смысле банковская система выступает как сложная, динамично развивающаяся и взаимосвязанная структура, функционирующая в качестве составной части финансово-экономической системы государства.

Особый научный и практический интерес в современных условиях представляет правовое положение филиалов иностранных банков, которое получило новое нормативное развитие в 2024 году в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 08.08.2024 N 275-ФЗ (далее — Закон № 275- ФЗ)[2]. Указанный закон внёс существенные изменения в действующее банковское законодательство, фактически восстановив возможность создания и осуществления деятельности филиалов иностранных банков на территории Российской Федерации, тем самым пересмотрев правовой подход, доминировавший в отечественном праве на протяжении более десяти лет. Историко-правовой анализ функционирования института филиалов иностранных банков в Российской Федерации позволяет проследить основные этапы его становления, ограничения и последующего нормативного переосмысления в контексте развития национальной банковской системы. На первоначальном этапе развития российского банковского законодательства допускалась возможность присутствия иностранных банков на территории РФ как в форме дочерних кредитных организаций, так и в форме филиалов, что соответствовало курсу на либерализацию финансового рынка и интеграцию в мировое экономическое пространство.

Существенный поворот в правовом регулировании произошёл в 2013 году, когда был принят Федеральный закон от 14 марта 2013 г. № 29-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Его положения фактически запретили деятельность филиалов иностранных банков на территории Российской Федерации, закрепив ориентацию на модель присутствия иностранных банков исключительно через создание дочерних кредитных организаций – российских юридических лиц. Данный подход был обусловлен совокупностью правовых, финансово-экономических и регуляторных факторов, к числу которых относятся:

–сложности осуществления надзорных функций Банком России в отношении иностранных банков, обусловленные трансграничным характером их деятельности и ограниченным доступом к информации о финансовом состоянии головных организаций; –наличие у иностранных субъектов конкурентных преимуществ, выражающихся в обладании более значительными объёмами капитала, а также существенным опытом функционирования в условиях развитой рыночной экономики[3]; –а также риски для финансовой и экономической безопасности государства, связанные с возможностью неконтролируемого движения капитала, зависимостью от внешних финансовых центров и потенциальными угрозами в сфере валютного регулирования и противодействия легализации доходов и финансированию терроризма.

При этом ещё до законодательных изменений 2013 года в доктрине обращалось внимание на противоречивость сложившегося правового регулирования. Так, В.Ю. Варламов и К.Д. Гасников отмечали, что включение филиалов и представительств иностранных банков в число элементов банковской системы РФ в Законе «О банках и банковской деятельности» свидетельствовало о нормативном признании допустимости их существования. По их мнению, в российском законодательстве уже содержался необходимый комплекс норм для функционирования филиалов иностранных банков, а отсутствие прямого запрета сочеталось с фактической практикой Банка России, выражавшейся в отказе от выдачи лицензий, что формировало ситуацию «негласного запрета». Авторы указывали, что такая модель противоречит принципам правовой определённости, свободе экономической деятельности и поддержке конкуренции, а потому проблема филиалов иностранных банков носит преимущественно нормативно-правовой характер и требует чёткого законодательного разрешения: либо через прямой запрет, либо через установление прозрачного механизма допуска на финансовый рынок[4].

Указанная модель правового регулирования сохранялась на протяжении более чем десятилетия и определяла ограничительный характер допуска иностранных банков на российский финансовый рынок. Однако в 2024 году был осуществлён пересмотр сложившейся концепции.

Принятие Федерального закона от 8 августа 2024 г. № 275-ФЗ ознаменовало новый этап в развитии института филиалов иностранных банков, восстановив возможность их создания и осуществления деятельности на территории Российской Федерации на принципиально новых правовых основаниях.

Тем самым был осуществлён переход от фактически запретительной модели к модели ограниченно допустимого функционирования филиалов иностранных банков при усиленном надзорном и регуляторном контроле со стороны Банка России. Такая эволюция законодательства свидетельствует о стремлении законодателя обеспечить баланс между необходимостью привлечения иностранного банковского капитала, развитием конкуренции на финансовом рынке и задачами по обеспечению устойчивости и безопасности национальной банковской системы.

Условия допуска филиалов иностранных банков к осуществлению деятельности на территории Российской Федерации в новой редакции Закона о банках и банковской деятельности формируют особый правовой режим, ориентированный на усиление превентивного надзора и минимизацию системных рисков. Такой режим предполагает сочетание разрешительного порядка, специальных требований к иностранному банку и повышенных регуляторных стандартов.

Прежде всего, деятельность филиала иностранного банка возможна только при получении иностранным банком лицензии Банка России и последующей аккредитации самого филиала на территории РФ.

Указанная процедура носит разрешительный характер и предполагает предварительную оценку соответствия иностранного банка установленным требованиям, включая его финансовое положение, деловую репутацию и прозрачность структуры собственности.

К числу ключевых требований к иностранному банку относится наличие соглашения об обмене надзорной информацией между Банком России и надзорным органом государства происхождения, что обеспечивает возможность эффективного трансграничного банковского надзора и контроля Дополнительно требуется подтверждение финансовой устойчивости и платежеспособности иностранного банка со стороны национального регулятора государства его регистрации.

Законодательство устанавливает также требования к правовому статусу и деловой репутации руководящих органов иностранного банка и его собственников. Иностранный банк обязан раскрывать Банку России информацию о лицах, под контролем или значительным влиянием которых он находится, в порядке, аналогичном установленному для российских кредитных организаций.

При этом должны отсутствовать дисквалификация, неснятая или непогашенная судимость, а также причастность к экстремистской деятельности и терроризму у соответствующих лиц. Существенным условием допуска является наличие у иностранного банка не менее трёх лет фактической банковской деятельности и права на осуществление операций в иностранной валюте.

Кроме того, требуется согласие национального регулятора государства происхождения на открытие филиала в Российской Федерации, если такое согласие предусмотрено законодательством соответствующего государства.

Дополнительно законодатель вводит принцип взаимности: в государстве происхождения иностранного банка не должно существовать запрета на открытие филиалов российских кредитных организаций.

Тем самым обеспечивается баланс интересов и равенство условий доступа на финансовые рынки.

Отдельное значение имеет требование о наличии официального сайта филиала иностранного банка в российской национальной доменной зоне и ведении деятельности на русском языке, что направлено на повышение прозрачности и доступности информации для регулятора и участников финансового рынка.

В совокупности данные условия допуска и требования к иностранному банку подтверждают, что восстановление института филиалов иностранных банков в 2024 году сопровождается установлением более жёсткой, по сравнению с предыдущими периодами, модели правового регулирования. Она ориентирована не на либерализацию в чистом виде, а на формирование режима «ограниченно допустимого присутствия», основанного на принципах финансовой стабильности, транспарентности, международного надзорного взаимодействия и приоритета интересов национальной банковской системы.

Резюмируя изложенное, следует отметить, что в современных условиях филиал иностранного банка рассматривается как особый, институционально обособленный элемент банковской системы Российской Федерации, деятельность которого осуществляется в строго регламентированных рамках и в ограниченном объёме банковских операций на основании лицензии, выданной Банком России иностранному банку. Введение данной формы присутствия иностранных банков направлено на расширение инструментов трансграничного финансового взаимодействия, повышение гибкости международных расчётов и развитие конкурентной среды при одновременном сохранении высокого уровня регуляторного контроля. Вместе с тем определённую научную и практическую настороженность вызывает тот факт, что, несмотря на вступление в силу положений Закона № 275-ФЗ уже с сентября 2024 года, в открытых источниках отсутствует информация о фактической аккредитации и начале деятельности какого-либо иностранного банка через свой филиал на территории Российской Федерации. Данное обстоятельство позволяет сделать вывод о том, что потенциал введённого правового механизма на настоящий момент остаётся в значительной степени нереализованным, что обуславливает необходимость дальнейшего мониторинга правоприменительной практики, а также комплексного анализа причин, препятствующих его практической реализации.