Конфликт публично-правовых и частноправовых начал в статусе кредитных организаций в Российской Федерации

Введение

Правовой статус кредитной организации принято характеризовать как двойственный. Формально законодатель определяет её как юридическое лицо, которое действует ради извлечения прибыли как основной цели деятельности и вправе осуществлять банковские операции на основании лицензии Банка России [14]. Перед нами классическая коммерческая организация, подчинённая логике предпринимательского риска [13]. Вместе с тем государство использует банковскую систему как инфраструктуру реализации собственных задач: на банки возлагаются обязанности по валютному контролю, налоговому администрированию, сопровождению бюджетных средств и, прежде всего, по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (далее — ПОД/ФТ) [10].

Автор исходит из того, что суть внутреннего конфликта правового статуса кредитных организаций состоит в следующем. Согласно ст. 1 Федерального закона от 02.12.1990 № 395–1 «О банках и банковской деятельности» (далее – Федеральный закон № 395–1) основной целью деятельности кредитной организации является извлечение прибыли. При этом государство возлагает на банки, по сути, публичные функции, исполнение которых не приносит прибыли и нередко прямо ей противоречит. Например, указанные функции требуют затрат на комплаенс, ограничивают круг обслуживаемых клиентов и под угрозой жёстких санкций вынуждают принимать коммерчески невыгодные решения [3]. Следствием становится практика, когда кредитные организации просто вынуждены «отказываться от своих клиентов», причем не всегда из‑за реальных признаков противоправности операций, а нередко ради минимизации собственных рисков.

Проблема находится на стыке банковского, гражданского и финансового права. Соотношение публичных и частных элементов правосубъектности кредитных организаций проанализировано Е. Н. Горловой [22]. Проблематика «отказных» полномочий банков в сфере ПОД/ФТ разрабатывается Д. Г. Алексеевой [20; 21]. Вместе с тем, по мнению Автора, недостаточно показано, что конфликт публичного и частного в статусе банка имеет экономическую основу, то есть несовпадение того, кто несёт бремя публичных функций, и того, кто получает от них выгоду. Цель статьи состоит в выявлении природы и проявления этого конфликта, а также в его иллюстрировании на примере применения Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее – Федеральный закон № 115-ФЗ). По итогу размышлений предлагается сформулировать рекомендации по смягчению указанного противоречия [8].

1. Частноправовая основа статуса кредитной организации

Исходный пункт анализа состоит в признании того, что кредитная организация создаётся и действует как субъект частного права. Коммерческая организация, согласно ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (далее – Гражданский кодекс РФ), преследует извлечение прибыли в качестве основной цели; предпринимательская деятельность, по ст. 2 Гражданского кодекса РФ, является самостоятельной деятельностью, осуществляемой на свой риск. Федеральный закон № 395–1 добавляет лицензию и исключительное право банка осуществлять в совокупности привлечение денежных средств во вклады, их размещение от своего имени и за свой счёт, а также открытие и ведение банковских счетов [14].

Е. Н. Горлова справедливо подчёркивает, что изначальной основой статуса кредитных организаций выступают нормы частного права, а публично-правовые элементы «располагаются на частноправовом фундаменте» [22, с. 45]. Автор считает, что отсюда следует практический вывод о том, что действия банка в споре с клиентом должны оцениваться по критериям добросовестности и недопустимости злоупотребления правом, а не по критерию усмотрения административного органа [11].

Даже внутри частноправовой конструкции договора банковского счёта заложены императивные ограничения. Банк обязан заключить договор с клиентом, обратившимся с предложением открыть счёт на объявленных банком условиях, и не вправе отказать в открытии счёта, кроме случаев, когда отказ допускается законом [12]. Кредитная организация не вправе определять и контролировать направления использования денег клиента и устанавливать не предусмотренные законом или договором ограничения права распоряжаться ими, а ограничение распоряжения счётом допускается лишь в случаях, предусмотренных законом. Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что эти нормы защищают права клиента, включая право беспрепятственно распоряжаться деньгами на счёте [16]. Д. Г. Алексеева называет открытие счёта и проведение по нему операций «несомненным правом» клиента, ограничиваемым лишь в предусмотренных законом случаях [21, с. 35].

По мнению Автора, п. 2 ст. 846 Гражданского кодекса РФ является первым «публичным» элементом внутри частноправового договора. Он ограничивает свободу договора и по функции близок к публичному договору, согласно которому банк, обладающий исключительным правом на ведение счетов, не может выбирать контрагентов так, как обычный субъект предпринимательской деятельности. Тем самым Гражданский кодекс РФ уже признаёт, что цель извлечения прибыли в данном случае не абсолютна.

2. Публичная нагрузка на банки: масштаб и юридическая природа

Публично-правовой слой статуса банков сегодня охватывает почти все сферы финансовой деятельности. Во‑первых, кредитные организации являются агентами валютного контроля [7], и, по наблюдению Е. Н. Горловой, от органов власти их отличает лишь отсутствие возможности применять меры ответственности [22, с. 47–48]. Во‑вторых, уполномоченные банки ведут счета эскроу безвозмездно, а их коммерческий интерес обеспечивается лишь кредитованием застройщиков [22, с. 48; 6]. В‑третьих, опорный банк осуществляет расчёты и вправе приостанавливать операции исполнителей по гособоронзаказу [22, с. 48; 5]. В‑четвёртых, кредитные организации приостанавливают операции по счетам по решениям налоговых органов и несут специальную ответственность по гл. 18 Налогового кодекса Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (далее – Налоговый кодекс РФ) [22, с. 51–52; 11]. Наконец, в сфере ПОД/ФТ банк осуществляет внутренний контроль операций собственных клиентов.

В науке предпринимались попытки определить юридическую природу такого положения. Ю. А. Загороднев говорит о «тройственной» природе кредитных организаций, в рамках которой они действуют в собственных интересах, осуществляют хозяйственную деятельность в публичных целях и реализуют публичные функции [23]. А. А. Ситник предлагает именовать такие субъекты «финансовыми агентами публичного права» [26]. С. Г. Пепеляев отмечает, что при уплате налогов банк действует как представитель публичных интересов государства [24]. Г. Ф. Ручкина настаивает на закреплении в законе понятия «уполномоченные банки» и единых критериев к ним [25].

Принципиально, что публичные полномочия кредитных организаций, как отмечает Е. Н. Горлова, не носят властного характера [22, с. 45]. Автор считает, что здесь и скрыт источник конфликта. Классическое делегирование публичной функции частному субъекту предполагает, что вместе с задачей передаются полномочия и источник финансирования (бюджет, тариф, сбор). В банковской сфере ситуация обстоит иначе. На частную коммерческую организацию возлагаются публичные обязанности: «выявление», «фиксирование», «приостаноление», «отказ», «сообщение», но не передаются ни властные полномочия, ни компенсация издержек, тогда как ответственность за неисполнение носит публичный характер. Автор предлагает обозначать это явление термином «публичная нагрузка» банка. Деление банков на публичные и частные по характеру превалирующего интереса [22, с. 45–46] Автор считает обоснованным для Банка России, ВЭБ.РФ или Банка ДОМ.РФ, но для коммерческих банков такая градация проблему не снимает, так как интерес у них частный, а нагрузка одинаковая. Поэтому правильнее говорить не о «типах» банков, а о двух режимах деятельности — договорном и функциональном, между которыми и возникает конфликт.

3. Законодательство о ПОД/ФТ как зона наибольшего напряжения

3.1. Правовые рамки и «отказные» полномочия кредитных организаций

Согласно ст. 1 Федерального закона № 115-ФЗ, настоящий закон направлен на защиту прав и законных интересов граждан, общества и государства, что подтверждает и Конституционный Суд РФ [16]. Банки обязаны идентифицировать клиентов, представителей, выгодоприобретателей и бенефициарных владельцев, документально фиксировать информацию, сообщать об операциях в уполномоченный орган и организовывать внутренний контроль. Центральное место занимают «отказные» полномочия, в рамках которых банк вправе отказаться от заключения договора счёта при подозрении в отмывании доходов или финансировании терроризма, приостановить операцию, отказать в выполнении распоряжения клиента и после двух и более таких отказов в течение года расторгнуть договор. При этом, необходимо отметить, что такие отказы не служат основанием гражданско-правовой ответственности банка [21, с. 36–37].

Федеральным законом от 21.12.2021 № 423-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» была введена градация степеней риска юридических лиц и индивидуальных предпринимателей [2]. Таким образом с 2022 года кредитные организации получили возможность отказывать в обслуживании организациям, которые были отнесены Банком России к категории высокого («красного») риска. Негативные последствия также коснулись и тех компаний, которые оказались в средней («желтой») зоне риска. Причем механизм выхода из упомянутой «зоны» на законодательном уроне до сих пор не закреплен.

Законодатель постепенно корректирует конструкцию. Федеральным законом от 30.12.2020 № 536-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» из п. 11 ст. 7 Федерального закона № 115-ФЗ исключено право банка отказывать в операции из‑за непредставления документов, необходимых для фиксирования информации [4]. Это совпадает с направлением, предложенным Д. Г. Алексеевой, которое заключалось в сокращении чисто формальных оснований отказов [21, с. 42–43].

3.2. Асимметрия ответственности и «отказ от клиентов»

Ключевая проблема, по мнению Автора, заключается в асимметрии стимулов для кредитных организаций. Неисполнение требований законодательства о ПОД/ФТ влечёт для банка административную ответственность и санкционные меры Банка России, включая штрафы, исчисляемые от размера капитала, и в предельном случае отзыв лицензии [9]. Необоснованный же отказ клиенту сопоставимых санкций не влечёт, так как отказные решения, как отмечалось ранее, не порождают гражданско-правовой ответственности. При такой конфигурации поведение банка, в рамках которого сомнение трактуется против клиента, представляется вполне рациональным.

Д. Г. Алексеева констатирует, что неопределённость критериев отказных решений в сочетании со строгой ответственностью вынуждает банки перестраховываться и выносить такие решения в массовом порядке [21, с. 34, 38–39]. Автор разделяет этот вывод и добавляет экономическое измерение. Для банка клиент является источником доходов и одновременно носителем риска. Обслуживание клиента с повышенным риском требует запросов документов, анализа и мониторинга. Если доход не покрывает этих затрат и потенциального санкционного риска, отказ становится коммерчески оптимальным решением. Практикующие юристы прямо указывают, что кредитные организации несут существенные дополнительные расходы на контроль и стремятся переложить их на клиентов [27]. Поэтому «отказ от клиента» становится не столько злоупотреблением, сколько закономерным результатом столкновения коммерческого интереса с публичной нагрузкой. Для юридического лица, обязанного по общему правилу рассчитываться безналично, такой отказ означает фактическую невозможность вести свою деятельность.

3.3. Судебная практика: граница между публичной функцией и частным интересом

Судебная практика по спорам об отказных решениях долго была неоднородной. Одни суды требовали от банка мотивированных подозрений, другие признавали основания, перечисленные в Положении Банка России от 18.06.2025 № 860-П, самостоятельными и достаточными [15]. Определение Верховного Суда РФ от 20.06.2023 № 305-ЭС23-812 частично снимает эту неопределённость [18]. Три инстанции признали незаконным отказ

ПАО «Промсвязьбанк» в открытии счёта ООО «Единение авторских исследований+», поскольку банк не доказал противоправных целей клиента. Банк ссылался на минимальный уставный капитал, отказ клиента представить расширенные выписки и информацию Банка России о решениях иных банков. Судебная коллегия по экономическим спорам отменила акты, указав, что основанием для отказа служит не доказанный банком факт отмывания, а наличие обоснованных подозрений, возникших по итогам проверки по установленным критериям, и что суды обязаны проверить конкретные факторы, на которые ссылается кредитная организация.

По мнению Автора, подход Верховного Суда в целом можно назвать оправданным. Требование доказать факт отмывания ещё до открытия счёта лишило бы превентивный механизм смысла, ведь ПОД/ФТ строится на оценке риска, а не на констатации преступления. Не случайно Д. Г. Алексеева замечает, что перечень оснований не может быть исчерпывающим [21, с. 38]. Однако стандарт «обоснованных подозрений» не отвечает на вопрос о допустимой формализации подозрения. Когда фактором служит минимальный уставной капитал, то есть обстоятельство, не запрещённое законом и типичное для малого бизнеса, судебный контроль превращается в проверку последовательности применения банком собственных правил внутреннего контроля. Граница между законным риск-ориентированным подходом и произвольным отказом тем самым проходит по локальному акту коммерческой организации. Таким образом решение об ограничении права клиента, имеющее публичное значение, принимается на основании частного акта.

В рамках рассматриваемой проблемы также определенный интерес представляет Определение Судебной коллегии от 04.09.2024 № 305-ЭС24-5195 по делу ИП Султанова В. М. против АО КБ «Локо-Банк» [17]. Банк списал со счёта предпринимателя 50 000 руб. в качестве штрафа за непредставление документов, запрошенных из‑за подозрения в сомнительности операций. Суды трёх инстанций сочли это допустимым. Верховный Суд, сославшись на п. 4 Обзора судебной практики № 1 (2021), указал, что банк вправе относить сделки к сомнительным и требовать информацию, но закон связывает с этим лишь приостановление операции или отказ в её выполнении, а не штраф или повышенную плату. Ключевое обоснование свелось к тому, что контроль в целях ПОД/ФТ осуществляется в публичных интересах, во исполнение обязанностей, возложенных законом, а не на основании договора с клиентом, поэтому публичная функция не может использоваться как «способ извлечения выгоды за счет клиента» [19].

Автор рассматривает это Определение как наиболее ясное признание двойственной природы банковской деятельности. В данном случае суд разделил «договорное» и «публичное» измерение отношений банка и клиента и запретил использовать второе для получения дохода в первом. Автор поддерживает этот вывод, так как иначе публичная обязанность превратилась бы в предпринимательский инструмент. Однако, как полагает Автор, решение закрывает лишь половину проблемы. Оно устраняет злоупотребление, но не отвечает на вопрос, кто несёт издержки публичной функции. Поскольку банк не вправе компенсировать их за счёт «сомнительного» клиента, а государство их не компенсирует, банк будет сокращать их единственным доступным способом — не принимая дорогих и рискованных клиентов. Парадоксально, но справедливый запрет штрафов и повышенных комиссий усиливает стимул к «отказу от клиента». Отмечается к тому же, что кредитные организации нередко маскируют такие платежи под плату за услуги [27].

Конституционный Суд РФ в Определении от 24.12.2024 № 3476-О, отказав в принятии жалобы ООО «Авэй Риэлти», подтвердил, что п. 3 ст. 845 и п. 1 ст. 858 Гражданского кодекса РФ защищают право клиента распоряжаться деньгами на счёте, а ст. 7.6–7.8 Федерального закона № 115-ФЗ о присвоении Банком России высокой степени риска не содержат неопределённости и не предполагают произвольного применения [16]. Автор не склонен видеть в этом одобрение практики по существу, так как суд оценил лишь конституционность норм и указал, что проверка обстоятельств конкретного дела не входит в его компетенцию. Поэтому разрешение конфликта переносится в плоскость правоприменения и законодательной политики.

4. Пути смягчения конфликта

Автор полагает, что публичная нагрузка на банки и вытекающие из неё ограничения прав клиентов должны оцениваться через принцип соразмерности [1]. Для банков это означает учёт при введении новых обязанностей их совокупной стоимости, а для клиентов — недопустимость ограничений сверх необходимого для целей ПОД/ФТ.

Автор считает необходимым выровнять стимулы введением симметрии ответственности и «безопасной гавани». Добросовестное применение документально оформленной процедуры (фиксация конкретных факторов подозрения, оценка пояснений клиента, информирование о причинах решения) должно освобождать кредитную организацию от неблагоприятных последствий. Отказ же, принятый вне процедуры либо без конкретных факторов, следует признавать недобросовестным и влекущим возмещение убытков клиента, причём бремя доказывания обоснованности подозрений целесообразно возложить на банк, который один располагает соответствующими сведениями. Определение № 305-ЭС23-812 движется в этом направлении, и задача законодателя, по мнению Автора, состоит в его нормативном закреплении.

Вслед за Д. Г. Алексеевой Автор поддерживает разграничение необычных, подозрительных, сомнительных и транзитных операций и выработку алгоритма действий по каждой из них [21, с. 43–44]. Формальные признаки (минимальный уставный капитал, адрес массовой регистрации) должны быть основанием для запроса сведений, но не самостоятельным основанием для отказа. Автор понимает, что информирование клиента о причинах отказа сталкивается с запретом информировать о мерах ПОД/ФТ и закрытостью правил внутреннего контроля [21, с. 42]. Однако выходом из данной ситуации может быть раскрытие причины в обобщённой форме, не обнажающей индикаторы риска, но достаточной для судебной защиты.

Запрет штрафов и повышенных комиссий, по мнению Автора, должен быть дополнен признанием того, что издержки комплаенса могут учитываться в общих тарифах, единых для категории клиентов и не зависящих от квалификации конкретной операции как сомнительной. Это не противоречит выводу Верховного Суда, запретившего именно повышенную плату за «сомнительные» операции и штраф за непредставление информации, но легализует прозрачный способ покрытия расходов и снижает стимул к скрытым платежам и массовым отказам.

Наконец, предложение Е. Н. Горловой заменить отбор уполномоченных банков аккредитацией [22, с. 50] Автор поддерживает для сфер, где участие банка связано с доступом к виду деятельности (эскроу, оборонный заказ, страхование вкладов). Для ПОД/ФТ, распространяющегося на все банки в силу закона, аккредитация неприменима, и необходимы меры, изложенные выше. Законодателю также следует упорядочить терминологию, поскольку понятие «уполномоченный банк» не имеет общей дефиниции и порой применяется к субъектам, не наделённым публичными полномочиями.

Заключение

Правовой статус кредитной организации строится на частноправовом фундаменте, но содержит развитую публично-правовую надстройку. Конфликт возникает, когда надстройка начинает определять содержание договорных отношений банка с клиентом. По мнению Автора, его суть сводится к несовпадению субъекта, получающего выгоду от банковской деятельности, и субъекта, в интересах которого исполняется публичная функция, при том, что бремя издержек и ответственности несёт кредитная организация (публичная нагрузка). Наиболее остро указанное противоречие проявляется в законодательстве о ПОД/ФТ, где широкие «отказные» полномочия сочетаются с жёсткой ответственностью за неисполнение требований и отсутствием сопоставимой ответственности за необоснованный отказ, что делает «отказ от клиентов» рациональной стратегией. Практика Верховного Суда РФ разграничила договорную и публичную сферы, но не решила вопрос об издержках публичной функции. Автор предлагает опираться на соразмерность публичной нагрузки, симметрию ответственности, формализацию критериев подозрительности, прозрачный учёт издержек комплаенса в общих тарифах и упорядочение терминологии, что позволит сохранить эффективность антиотмывочного режима и не лишит банки предпринимательской направленности.