Местные советы народных депутатов в СССР и РСФСР середины 1980-х гг.: противоречия правового статуса и предпосылки реформирования местного управления

К середине 1980-х гг. местные Советы народных депутатов формально обладали значительным объемом властных полномочий. Конституция СССР 1977 г. определяла Советы как политическую основу государства, а местные Советы - как органы государственной власти на соответствующей территории. Они утверждали планы экономического и социального развития и местные бюджеты, руководили подчиненными предприятиями и учреждениями, решали вопросы социально-культурного и хозяйственного строительства [1]. Конституция РСФСР 1978 г. воспроизводила эту модель [2]. Поэтому кризис местного управления нельзя объяснить отсутствием у Советов компетенции как таковой. Проблема состояла в расхождении между широтой юридически закрепленных полномочий и реальными условиями их осуществления.

Основным ограничителем самостоятельности выступала сама организация советской государственной власти. Принцип демократического централизма сочетал выборность и подотчетность органов с обязательностью решений вышестоящих звеньев. Местный Совет решал вопросы территории, но одновременно являлся частью единой государственной вертикали и должен был проводить решения вышестоящих органов [1; 2]. В результате наличие собственного предмета деятельности не означало наличия самостоятельного политического и хозяйственного усмотрения. Особенно заметно это проявлялось в планировании и распределении ресурсов: местные потребности включались в общегосударственные и республиканские планы, а возможность изменить приоритеты на уровне территории была ограничена.

Внутри местного аппарата существовало и другое противоречие - между формальным положением Совета как органа власти и фактической ролью постоянно действующего исполнительного аппарата. Исполнительный комитет избирался Советом и был ему подотчетен, однако одновременно отчитывался перед вышестоящим исполнительным органом. Отделы и управления исполкомов включались также в отраслевые вертикали [1; 2]. Сессии Совета проводились периодически, тогда как исполком и его профессиональный аппарат ежедневно готовили решения, располагали основной управленческой информацией и организовывали их исполнение. Такая конструкция не устраняла представительный характер Советов, но объективно усиливала административное начало и затрудняла постоянный депутатский контроль.

Наиболее остро противоречия проявлялись в хозяйственной сфере. Совет отвечал за комплексное развитие территории, состояние коммунального хозяйства, торговли, бытового обслуживания, жилищного строительства и социальной инфраструктуры. При этом значительная часть предприятий, расположенных на территории, могла находиться в союзном или республиканском подчинении. Их основные производственные планы, капитальные вложения и ресурсы определялись отраслевыми министерствами и ведомствами. Местные Советы могли контролировать отдельные вопросы и координировать деятельность таких предприятий, но не распоряжались ими как собственник [1; 3; 4]. Возникало устойчивое несоответствие: ответственность носила территориальный характер, а реальные хозяйственные рычаги были распределены между различными ведомственными центрами.

Финансовая зависимость усиливала указанную проблему. Местный бюджет утверждался Советом, но его доходная база и возможности расходования были тесно связаны с централизованной системой планирования и межбюджетного распределения. Самостоятельная муниципальная собственность как особая экономическая основа местной власти в действовавшей конституционной модели отсутствовала. Поэтому расширение перечня полномочий само по себе не обеспечивало реального усиления Советов: для исполнения решений требовались ресурсы, которыми местные органы не всегда могли распоряжаться. Именно это противоречие между обязанностью отвечать за состояние территории и ограниченностью собственной материальной базы стало одной из ключевых предпосылок последующего пересмотра всей модели местного управления.

Показательно, что необходимость исправления такого положения была официально признана еще до появления законодательства о местном самоуправлении. Постановление от 25 июля 1986 г. № 876 ставило задачу повысить роль и ответственность Советов, расширить их воздействие на предприятия независимо от ведомственной подчиненности, усилить координацию планов и укрепить доходную базу местных бюджетов [6]. Этот акт важен не столько как этап будущей реформы, сколько как источник, характеризующий состояние системы в середине десятилетия. Если потребовалось специально усиливать влияние Советов на хозяйство собственной территории и передавать им дополнительные финансовые возможности, значит ранее закрепленная компетенция не обеспечивала достаточных инструментов ее реализации.

Формы участия населения также существовали задолго до реформ. Депутаты работали с избирателями, действовали собрания и сходы граждан, общественные организации, домовые, уличные и иные формы общественной самодеятельности. Положение 1985 г. об общих собраниях и сходах прямо рассматривало их как форму участия населения в решении вопросов местного и общегосударственного значения [5]. Однако наличие процедур участия не гарантировало сопоставимого влияния на содержание решений. Возможности граждан были связаны с возможностями самого Совета, а они ограничивались централизованным планированием, отраслевой системой управления и политической организацией советского государства. Поэтому проблема заключалась не в отсутствии участия, а в его ограниченной результативности.

Юридическая литература второй половины 1980-х гг. показывает, что недостатки местного управления воспринимались современниками уже как взаимосвязанная проблема. В работах Г. В. Барабашева, Н. Г. Старовойтова, К. Ф. Шеремета, В. И. Васильева вопрос ставился через повышение реальной роли Советов, совершенствование их отношений с исполнительными органами и хозяйственными структурами [7; 8]. Одновременно обсуждение социалистического самоуправления народа расширяло представления о непосредственном участии граждан и ответственности выборных органов [9; 10]. При этом социалистическое самоуправление не тождественно современному местному самоуправлению: оно охватывало более широкий круг государственных и общественных форм. Значение этой дискуссии состояло прежде всего в том, что она позволяла поставить вопрос о пределах административной централизации и о необходимости большей самостоятельности низовых звеньев.

Таким образом, к концу 1980-х гг. накопился комплекс противоречий, которые уже трудно было устранить отдельными организационными мерами. Местные Советы обладали широкой юридической компетенцией, но действовали внутри жесткой иерархии; отвечали за комплексное развитие территории, но не контролировали значительную часть ее хозяйственных ресурсов; формально руководили исполнительными органами, но зависели от постоянно действующего аппарата; имели развитые формы связи с населением, однако реальное влияние граждан на распределение ресурсов и приоритетов оставалось ограниченным. На этом фоне демократизация и гласность второй половины 1980-х гг. не создали проблему местной власти заново, а сделали более заметными уже существовавшие несоответствия.

Поэтому последующее обращение законодателя к категории местного самоуправления следует понимать прежде всего как реакцию на кризис прежней модели. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. закрепил иной подход к решению вопросов местного значения и материально-финансовой основе местной власти [11], однако подробное содержание этой реформы выходит за пределы настоящего исследования. Для оценки предшествующего периода важнее другое: к рубежу десятилетий потребность в реформировании возникла не из одного политического решения, а из длительного несоответствия между нормативным статусом Советов и организационными, финансовыми и хозяйственными возможностями их деятельности. Именно это несоответствие определило историческую логику перехода от попыток «усилить Советы» к поиску иной модели местного управления.