Положение о зонах охраны объектов культурного наследия как предпосылка изменения подходов к регламентации состава лиц, управомоченных выступать заказчиками проектов иных режимов объектов культурного наследия

Актуальность темы исследования обусловлена нормами Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ и Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон об ОКН), закрепляющими общие принципы взаимонаправленных действий частных и публичных субъектов по охране объектов культурного наследия (далее – ОКН) при гарантированной защите беспрепятственно осуществляемых гражданских прав от произвольного вмешательства.

Реализация вышеуказанных принципов, направленных на обеспечение баланса частных и публичных интересов, очевидно, должна проявляться не только в концептуальных положениях законодательства, но и во вполне конкретной регламентации конкретных правовых явлений, к которым надлежит причислить и разработку режимов ОКН, под которыми в целях настоящего исследования понимаются предметы охраны, границы территорий, защитные зон и зоны охраны ОКН.

Вместе с тем, анализ законодательства РФ показывает, что сфере охраны ОКН присуще наличие ряда дискуссионных аспектов относительно состава лиц, управомоченных на разработку проектов названных режимов, как не в полной мере отвечающих заявленным выше принципам, так и не получивших должного освещения в научной литературе.

В то же время, данные аспекты оказывают прямое воздействие на объем и пределы реализации гражданских прав правообладателей ОКН, а также вещей, не являющихся ОКН, осложняемых режимами ОКН, как обязательного элемента любой деятельности, связываемой с охраной любого объекта [1].

Общие требования к разработке проектов границ территорий ОКН (далее – ГТ ОКН), зон охраны ОКН (далее – ЗО ОКН), защитных зон ОКН, отличных от указанных в Законе об ОКН (далее – ЗЗ ОКН) закреплены, соответственно, в статьях 3.1, 34 и 34.1 Закона об ОКН, находящие свою конкретизацию в соответствующих подзаконных нормативных правовых актах (далее – НПА).

Имеются в виду постановления Правительства РФ от 12 сентября 2015 г. № 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации» (далее – Постановление № 972), от 14 декабря 2016 г. № 1357 «Об утверждении Положения о принятии региональным органом охраны объектов культурного наследия решения, предусматривающего установление границ защитной зоны объекта культурного наследия на расстоянии, отличном от расстояний, предусмотренных пунктами 3 и 4 статьи 34.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы с учетом историко-градостроительного и ландшафтного окружения такого объекта культурного наследия и о внесении изменений в Положение о государственной историко-культурной экспертизе» (далее – Постановление № 1357) и приказ Минкультуры России от 04 июня 2015 г. № 1745 «Об утверждении требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия» (далее – Приказ № 1745).

При этом, примечательным является тот факт, что разработка проектов предметов охраны ОКН (далее – ПО ОКН) находит свою регламентацию исключительно в приказе Минкультуры России от 13 января 2016 г. № 28 «Об утверждении Порядка определения предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в соответствии со статьей 64 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Приказ № 28).

Анализ представленных выше НПА показывает, что, как оказывается, заказчиками разработки проектов ПО ОКН (Приказ № 28) и ГТ ОКН (Приказ № 1745), фактически, может выступать неограниченный круг субъектов, что также было характерно и для разработки проектов ЗО ОКН (Постановление № 972) до принятия соответствующего НПА – постановления Правительства РФ от 27 декабря 2024 г. № 1936 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. № 972», которым был пересмотрен сформированный подход к составу субъектов, обладающих правом выступить заказчиком разработки данных режимов ОКН.

Исключение представляет разработка проектов ЗЗ ОКН (Постановление № 1357), заказчиками которых законодатель определил только лишь региональные органы охраны ОКН.

Вместе с тем, представляется, что как неограниченный, так и абсолютно ограниченный круг заказчиков вышеуказанных проектов не отвечает ни задачам охраны ОКН, ни принципам гражданского права [2], в сочетании которых и надлежит оформиться искомому балансу частных и публичных интересов [3].

В рассматриваемом аспекте ключевыми вопросами субъектного состава заказчиков ПО ОКН, ГТ ОКН, ЗЗ ОКН и ЗО ОКН видятся, с одной стороны, добросовестность их действий, с другой – оказываемое такими действиями влияние на права и обязанности других участников гражданских правоотношений.

Иными словами, если заказчиком разработки проектов режимов ОКН может являться любой субъект, в том числе не являющийся правообладателем ОКН либо вещи, осложняемой режимами ОКН, то всегда ли его действия добросовестны, что, однако, предполагается [4], и направлены именно на обеспечение охраны ОКН, а не на ограничение прав другого субъекта посредством легализованного ограничения прав режимами ОКН.

В то же время, если заказчиком разработки проектов режимов ОКН является исключительно один, хотя и публичный, субъект, который, собственно, впоследствии и утверждает данные режимы (Постановление № 1357), будет ли им на взаимообусловленной основе учтены публичные и частные интересы.

Сказанному, среди прочего затрудняемому рядом вопросов доступа к информации об ОКН [5], очевидно, возможно противопоставить тезис о презюмирующем характере добросовестности и возможности защиты нарушенных гражданских прав, в том числе посредством обжалования НПА, принятых на основании рассматриваемых проектов режимов ОКН [6].

Вместе с тем, данному утверждению, в свою очередь, следует возражение о том, что, при прочих равных условиях, судебная защита нарушенных прав все же весьма длительна и трудозатратна, в то время как соответствующая вещь уже наделена тем или иными правовым режимом, ограничивающим правоспособность ее обладателя.

В связи с этим, видится, что состав лиц, которым может быть предоставлено право выступить заказчиком проектов режимов ОКН, необходимо пересмотреть посредством реализации, казалось бы, взаимоисключающих друг друга подходов, предусматривающих, его одновременное сужение и расширение.

Так, обоснованным представляется, что в качестве заказчиков проектов ПО ОКН, ГТ ОКН, ЗО ОКН и ЗЗ ОКН должны быть определены: а) уполномоченные органы охраны ОКН в силу предоставленной им компетенции по государственной охране названных объектов; б) собственники ОКН, режимы которых, очевидно, напрямую оказывают влияние на объемы и пределы реализуемых в их отношении прав; в) собственники вещей, не являющихся ОКН, как только соответствующий правовой режим воздействует или может оказать воздействие на их права и обязанности (например, собственник объекта капитального строительства, не обладающего режимом ОКН, однако, располагающегося в ГТ ОКН или ЗО ОКН).

Именно такое понимание исследуемого вопроса, по мнению автора, во‑первых, исключит саму потенциальную возможность недобросовестного поведения субъектов по отношению к не принадлежащим им вещам‑ОКН, а также вещам, осложняемым режимами ОКН (возможность воздействия третьих лиц на гражданские права и обязанности их обладателей): разработка проектов ПО ОКН, ГТ ОКН и ЗО ОКН, и, во‑вторых, устранит дисбаланс частных и публичных интересов, при котором ограничение гражданских прав ставится в зависимость исключительно от правореализационных возможностей уполномоченных в сфере охраны ОКН органов власти: разработка проектов ЗЗ ОКН.

В рассматриваемом аспекте примечательным является Постановление № 972 в его измененной и приведенной ранее редакции, закрепившее закрытый перечень субъектов, которым предоставлено право обратиться в уполномоченный орган власти с заявлением о выдаче решения о разработке ЗО ОКН, то есть, фактически, выступить заказчиком соответствующих работ, при видящейся дискуссионности включения в указанный перечень общественных объединений и самой процедуры получения названного разрешения.

Представляется, что реализованный в Постановлении № 972 концептуальный подход к субъектному составу заказчиков не только обоснован по вышеизложенным причинам, но и должен быть распространен на правовое регулирование разработки иных режимов ОКН как наиболее отвечающий задачам охраны ОКН, принципам гражданского права и обеспечивающий баланс частных и публичных интересов.

В связи с этим, предлагается использовать данный опыт состоявшейся регламентации в сфере охраны ОКН и определить соответствующий субъектный состав в Постановлении № 1357 (ЗЗ ОКН), а также приказах № 28 (ПО ОКН) и 1745 (ГТ ОКН).

Подводя итоги публикации, автор приходит к выводу о недостаточной обоснованности текущей регламентации состава лиц, обладающих правом выступить заказчиками проектов режимов ОКН (ПО ОКН, ГТ ОКН, ЗЗ ОКН), чему следует потенциальная возможность злоупотребления правом, а также отсутствие гарантированной защиты правообладателей ОКН и иных вещей, осложняемых режимами ОКН от недобросовестного поведения. Законодательство РФ требует внесения предложенных в работе корректировок, в основе которых лежит измененное Положение о ЗО ОКН, направленные на обеспечение объективного баланса публичных и частных интересов в области охраны ОКН.