Правовое регулирование и пути развития электронных платёжных систем в Российской Федерации

Всовременных условиях в России получают достаточное активное развитие различные формы электронных платёжных систем. Интенсивное развитие, в том числе в сфере цифровых средств и технологий, оказывает достаточно существенное воздействие на процессы организации и функционирования электронных платёжных систем. Реализация электронных услуг по переводу денежных средств как вида платёжных услуг в рамках национальной платёжной системы основывается на широком использовании различных технических инструментов – цифровых средств, программного обеспечения, информационных технологий, в том числе информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», платёжных карт с интегральными микросхемами.

Различные цифровые средства и технологии лежат в основе функционирования как в целом национальной электронной платёжной системы, так и отдельных платёжных систем, а также операторов услуг платёжной инфраструктуры таких систем. Совокупность всех цифровых технологий и средств, обеспечивающих функционирование национальной платёжной системы, образуют инфраструктуру, с помощью которой в настоящее время осуществляются практически все услуги в электронной форме для участников национальной платёжной системы.

Для обеспечения функционирования электронных платёжных систем важное значение имеют также договорные формы – обмен цифровой информацией посредством договорных отношений между Центральным банком (Банком России) и кредитными учреждениями, кредитными учреждениями между собой и с их клиентами (юридическими, физическими лицами), соглашений между филиалами кредитных организаций, между другими их структурными подразделениями.

Электронные платёжные системы выполняют функции, связанные с оказанием различных видов платёжных услуг, и находятся в тесном взаимодействии и взаимном влиянии с финансово-кредитной системой государства.

Интенсивное развитие денежных платежей в России началось в 90-е годы 20 века, начиная с создания расчётно-кассовых центров (РКЦ); затем переход к системе «прямых расчётов» (системе межцентрового обмена – МЦО), на смену которой пришла система прямых межбанковских корреспондентских отношений (корреспондентские счета ЛОРО, НОСТРО); использование международной межбанковской системы передачи информации и совершения платежей SWIFT и российского аналога – системы передачи финансовых сообщений Банка России (СПФС); последующая коренная модернизация платёжной системы, что получило отражение в Стратегии развития платёжной системы России, закреплённой в Указе президента РФ от 9 мая 2017 года № 203 и иных актах законодательства Российской Федерации, – одним из которых выступает Федеральный закон от 27 июня 2011 года № 161-ФЗ «О национальной платёжной системе» (далее – Закон о национальной платёжной системе) с изменениями и дополнениями, внесёнными в него в соответствии со статьёй 3 Федерального закона от 23 июля 2025 года № 248-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В соответствии с положением части 1 статьи 2 Закона о национальной платёжной системе законодательство РФ о национальной платёжной системе основывается на Конституции Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и иных федеральных законов.

В связи с этим представляется необходимым обратить внимание на два момента.

Во-первых, законодательство Российской Федерации в сфере национальной платёжной системы состоит из двух структурных элементов – положений Закона о национальной платёжной системе и иных федеральных законов. Следовательно, иные нормативные правовые акты (кроме законов), регулирующие отношения в указанной сфере, не охватываются понятием юридической конструкции «законодательство Российской Федерации о национальной платёжной системе», которое здесь интерпретируется в «узком» смысловом значении данной конструкции.

Во-вторых, говоря о международных договорах как одном из оснований законодательства Российской Федерации о национальной платёжной системе, следует иметь ввиду, что такие международные договоры могут применяться на территории России, при условии, что они не противоречат положениям Конституции Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти в пределах своих полномочий в случаях, предусмотренных Законом о национальной платёжной системе и иными федеральными законами, могут принимать нормативные правовые акты в целях регулирования отношений в сфере национальной платёжной системы.

Безусловно, важное значение в регулировании отношений в сфере национальной платёжной системы имеют нормативные правовые акты Банка России, который в пределах своих полномочий, в случаях, предусмотренных Законом о национальной платёжной системе и иными федеральными законами, может принимать нормативные правовые акты в целях регулирования отношений в указанной сфере. Так, например, Центральным банком Российской Федерации в соответствии с положениями Закона о национальной платёжной системе и нормами ряда иных федеральных законов принято Положение Банка России от 29 июня 2021 года № 762-П «О правилах осуществления перевода денежных средств». В частности, согласно абзацу 1.1 главы 1 указанного Положения Банка России перевод электронных денежных средств осуществляется в соответствии с Законом о национальной платёжной системе, договорами между участниками платёжного правоотношения, а также с учётом требований названого Положения.

Вместе с тем в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 2020 года № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» (ч. 5 ст. 2) может быть установлено специальное регулирование – нормативное правовое регулирование, отличающееся от общего регулирования (в том числе, касающегося, надо полагать, и правового регулирования отношений национальной платёжной системы) и устанавливаемое в соответствии с настоящим Федеральным законом программой экспериментального правового режима в отношении его участников на определённый срок. Причём, если общее правовое регулирование установлено федеральными законами, то специальное регулирование устанавливается в случаях, предусмотренных соответствующими федеральными законами.

Так, согласно части 4 статьи 2 Закона о национальной платёжной системе может быть установлено специальное регулирование, отличающееся от регулирования, предусмотренного положениями настоящего Федерального закона. Такое специальное регулирование устанавливается программой экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций, утверждаемой нормативным актом Банка России в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 2020 года № 258-ФЗ. Причём, в целях осуществления сделок с цифровой валютой положения данной программы могут изменять или исключать действие положений Федерального закона № 258-ФЗ в части использования указанных в Законе о национальной платёжной системе ряда понятий, а также определения требований к деятельности оператора электронной платформы по оказанию услуг расчётов по сделкам, совершённым с использование электронной платформы.

Советом директоров Банка России в 2024 году одобрены «Основные направления развития национальной платёжной системы на период 2025 – 2027 годов», что является важным политико-правовым и финансовым документом, призванным способствовать повышению прозрачности деятельности регулятора и усилению координации действий всех участников отношений национальной платёжной системы с целью наиболее эффективного удовлетворения текущих и перспективных потребностей граждан, субъектов предпринимательства и государства в платёжной сфере, создания благоприятных условий для внедрения в рамках платёжных систем современных, передовых платёжных инструментов для ускорения расчётов, снижения связанных с этим издержек и уменьшения уровня рисков неплатежей.

В соответствии с положением части 1 статьи 3 Закона о национальной платёжной системе последняя определена как: совокупность операторов по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств), банковских платёжных агентов (субагентов), платёжных агентов, организаций федеральной почтовой связи при оказании ими платных услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации, операторов платёжных систем, операторов услуг платёжной инфраструктуры, операторов услуг информационного обмена, иностранных поставщиков платных услуг, операторов иностранных платёжных систем, поставщиков платных приложений, операторов электронных платформ, оператора платформы цифрового рубля, участников платформы цифрового рубля (субъекты национальной платёжной системы).

Отсюда следует, что в приведённом законоположении национальная платёжная система определена как совокупность операторов по переводу денежных средств, операторов платёжных систем, операторов электронных систем и т. д., банковских платёжных агентов (субагентов), поставщиков платёжных услуг (платёжных приложений) и других организаций, что в целом обозначено собирательным термином – «субъекты национальной платёжной системы». Иначе говоря, здесь понятие национальной платёжной системы идентифицировано как «субъекты национальной платёжной системы».

Аналогично, по мысли Л. Г. Ефимовой [1], «понятие национальной платёжной системы дано в ст. 3 Закона № 161-ФЗ через перечень её субъектов. Под национальной платёжной системой (п.

1 ст. 3 Закона № 161-ФЗ) необходимо понимать совокупность операторов по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств), банковских платёжных агентов (субагентов)…».

В документе «Основные направления развития национальной платёжной системы на период 2025 – 2027 годов» отмечено: «Все банки, платёжные системы и иные организации, обеспечивающие проведение платежей в России, образуют национальную платёжную систему (НПС).

Иное содержание в указанное понятие вкладывает И. Хазиева [2]: «Национальная платёжная система (НПС) – это комплекс технической инфраструктуры и правил, благодаря которым происходят расчёты и платежи граждан и юрлиц внутри Российской Федерации без обращения к иностранным посредникам».

Е. Г. Хоменко [3], говоря об электронных платёжных услугах в национальной платёжной системе, отмечает, что они нереализуемы без обязательного использования современных цифровых технологий: информационных, программных: требований к материальным носителям платёжных карт, к обеспечению защиты информации и т. п.. И далее: «Все перечисленные выше цифровые технологии национальной платёжной системы образуют инфраструктуру, на которой базируются все современные услуги банков как субъектов национальной платёжной системы». Исходя из вышеотмеченного можно предположить, что, по мысли Е. Г. Хоменко [3], в содержание понятия «национальная платёжная система» включаются различные цифровые технологии, образующие её инфраструктуру, а также субъекты, в частности – банки, названной платёжной системы.

Здесь обращает на себя внимание то, что названный автор отождествляет такие понятия, как «цифровые технологии» – элементы платёжной системы и «инфраструктура» – технические, программные организационные и другие инструменты, внутренние правила (требования) платёжной системы с помощью которых обеспечивается реализация указанных технологий.

По мысли Роговой М. И. [4], «национальная платёжная система представляет собой особую конфигурацию учреждений, выстраиваемую на основе узлов инфраструктуры технологических процессов и практик».

Как полагает Д. А. Лушкина [5], «национальная платёжная система» как понятие, шире, нежели «платёжная система», так как деятельность национальной платёжной системы не ограничивается переводами денежных средств, а направлена и на оказание других платных услуг». И далее: «Важное отличие национальной платёжной системы от платёжной системы состоит в том, что на территории Российской Федерации в настоящий момент действует 28 платёжных систем, и их количество может изменяться. В то время как национальная платёжная система едина и состоит как раз таки из платёжных систем, операторов по переводу денежных средств и банковских платёжных агентов».

В связи с выше отмеченным представляется необходимым, прежде всего, на некоторые моменты формально-логического характера.

Такие атрибуты социальной реальности, как «национальная платёжная система» и «платёжная система», соотносятся между собой, соответственно, как родовое и видовое понятия. В родовом понятии – «национальная платёжная система» содержатся существенные признаки, характерные для всего рода охватываемых объёмом этого понятия явлений – родовые признаки. В видовом понятии – «платёжная система» – отражаются существенные признаки, свойственные только данному виду явлений, охватываемых этим видовым понятием – видовые признаки. Обобщение признаков в родовом понятии – это обратный процесс, обеспечивающий переход от видового понятия к родовому путём «отбрасывания» видообразующих признаков.

Следовательно, «национальная платёжная система» как родовое понятие объективно не может характеризоваться через признаки (субъектный состав и др.), присущие видовому понятию – «платёжная система», что не учитывается в Законе о национальной платёжной системе (ч. 1 ст. 3), и затем недостаточно корректно воспроизводится многими авторами в определениях национальной платёжной системы.

Иначе говоря, категория «национальная платёжная система» выполняет сугубо когнитивные (познавательные) функции и не может восприниматься в качестве некоего практического механизма, регулирующего реальные денежные платёжные отношения между конкретными субъектами в указанной сфере, переводы денежных средств и т. д., что, зачастую, не учитывается исследователями.

С учётом выше отмеченного можно сформулировать следующее определение. Национальная платёжная система – это родовая категория, выражающая типовые (сущностные) признаки всей совокупности видовых явлений (платёжных систем), охватываемых данным родовым понятием, и выполняющая специфические когнитивные (познавательные) функции в сфере оказания платёжных услуг, услуг, связанных с оказанием услуг по переводу денежных средств и т. д., в соответствии с целями и задачами обозначенными в законодательстве Российской Федерации.

Что же касается определения сущности такого явления, как «платёжная система», то среди высказываний по этому поводу авторов можно найти различные суждения.

Так, по мнению А. Пенкальской [6]: «Платёжная система – совокупность правил и процедур, а также обширная техническая инфраструктура». Иную позицию по этому вопросу занимает Е. Г. Хоменко [3], по мысли которой: «Платёжная система – это связанная договорными отношениями общность юридических лиц, которые объединились с целью осуществления перевода денежных средств и действуют на основании единых Правил платёжной системы, управляемая оператором платёжной системы».

Вряд ли такую идентификацию платёжной системы можно признать достаточно релевантной. Получается, юридические лица на основе взаимных договорных отношений создают коллективное образование – «общность юридических лиц» – с целью осуществления перевода денежных средств по единым Правилам под управлением оператора платёжной системы.

В связи с этим логически возникает вопрос: какова же в таком случае организационно-правовая форма данной «общности юридических лиц» под управлением оператора платёжной системы? Как представляется, вряд ли здесь вообще можно говорить об указанной «общности юридических лиц», ибо то, что юридические лица (кстати в качестве участников здесь выступают не только юридические лица, но и граждане и другие субъекты) участвуют в соответствующих расчётных и других финансовых правоотношениях на основе использования «единых Правил» платёжной системы – это отнюдь не означает, что все они создают «общность юридических лиц», связанных договорными отношениями о создании платёжной системы.

Безусловно, в основе денежных расчётов между субъектами в форме расчётных правоотношений лежат соответствующие договоры – поставки, строительного подряда, аренды и т. д., – однако такие договоры не направлены на создание платёжной системы; в них преследуются различные цели экономического оборота, связанные с поставкой товаров, оказанием услуг и т. д. Что же касается создания платёжной системы, то последняя формируется в соответствии с установленными правилами (требованиями). Учредитель (создатель) платёжной системы, в качестве которого может выступать соответствующая банковская или небанковская финансовая организация (либо несколько таких организаций), – это эмитент платёжного средства, который выпускает его в оборот платёжных средств.

Следовательно, необходимо чётко различать такие понятия, как учредитель (учредители) платёжной системы и участники платёжной системы – юридические лица, граждане и другие субъекты (поставщики товара, покупатели, услугодатели и т. д.), которые в дальнейшем могут только «присоединиться» к платёжной системе, используя различные механизмы платёжной системы для осуществления расчётов между собой и иных финансовых операций в рамках платёжной системы в соответствии с её правилами.

Что же касается договорных отношений, то посредством них оформляются соответствующие соглашения между учредителями (создателями) платёжной системы, между операторами платёжных систем внутри Российской Федерации, а также между операторами российских платёжных систем и операторами иностранных платёжных систем и т. д. Платёжная система, по мысли Е. А. Терентьевой [7], – «это институциональное образова- ние, включающее совокупность правил, договорных отношений, технологий, технических средств, инструментов, внутренних и внешних нормативных актов, которые позволяют производить экономическим агентам финансовые операции и расчёты друг с другом». А перед этим названный автор, ссылаясь на статью С. В. Криворучко [10], замечает, что платёжная система существует независимо от наличия или отсутствия её формальной регламентации, то есть прописанного в законодательстве определения. Главным свидетельством существования национальной платёжной системы является фактическое осуществление платежей и расчётов на территории рассматриваемого государства».

В связи с этим представляется необходимым обратить внимание на следующее.

Во-первых, автор не разграничивает такие понятия, как «платёжная система» и «институциональная среда» – как специфическое рыночное пространство, в котором функционирует «платёжная система», – когда говорит о структуре «платёжной системы», включая в её состав различные институциональные элементы, в том числе, «продукты рынка платёжных услуг».

Во-вторых, представляется совершенно ошибочным утверждение Е. А. Терентьевой [7] о том, что «платёжная система существует независимо от наличия или отсутствия её формальной регламентации».

Платёжная система, безусловно, должна носить легитимный характер, основываться на действующих правоположениях, установленных, в частности, в Законе о национальной платёжной системе, других законах, нормативных правовых актах Банка России и т. д., ибо, в противном случае, она не подлежит применению (использованию). В положениях статьи 15 Закона о национальной платёжной системе, а также в Указании Банка России от 02.05.2012 № 2814 - У установлен размер значения перевода денежных средств, при превышении которого оператор по переводу денежных средств обязан направить в Банк России заявление о регистрации оператора платёжной системы. Более того, в главе 5 Закона о национальной платёжной системе сосредоточены положения, касающиеся осуществления Банком России функций по надзору и наблюдению в национальной платёжной системе и т. д. В соответствии с положением пункта 20 статьи 3 Закона о национальной платёжной системе: «платёжная система – совокупность организаций, взаимодействующих по правилам платёжной системы в целях осуществления перевода денежных средств, включая оператора платёжной системы, операторов услуг платёжной инфраструктуры и участник ов платёжной системы, из которых как минимум три организации являются операторами по переводу денежных средств».

Отсюда следует, что в вышеприведённом законоположении понимание категории «платёжная система» сводится, по сути, к совокупности указанных в нём организаций с особенностью, касающейся того, что из участников платёжной системы как минимум три организации должны быть операторами по переводу денежных средств.

В связи с этим, думается, вряд ли такой подход можно признать достаточно обоснованным. Платёжная система – сложное институциональное образование, включающее в своё содержание помимо операторов платёжной системы, операторов услуг платёжной инфраструктуры, участников платёжной системы, также и ряд других важных компонентов – нормативно-правовая база, цифровые технологии, инфраструктурные средства (технические средства, программное и аппаратное обеспечение и др.), с помощью которых осуществляется реализация указанных технологий.

По нашему мнению, понятие «платёжная система» можно определить как специфическое комплексное системное образование (система) в финансово-цифровой сфере, включающее в своё содержание субъектный состав платёжных правоотношений, нормативные правила (требования) их осуществления, договорные условия, цифровые информационные технологии и средства, а также программные и иные инфраструктурные элементы, обеспечивающие реализацию платёжных операций, призванное (комплексное системное образование) способствовать ускорению и повышению эффективности оказания платёжных и иных связанных с ними финансовых операций для субъектов предпринимательства, граждан и иных лиц, а также усилению защиты частных и публичных национальных интересов Российской Федерации.

Платёжная система характеризуется определёнными признаками, отличающими её от иных аналогичных явлений в финансовой сфере. Т. М. Какабадзе [8] выделяет 3 признака платёжной системы РФ, причём все они связаны с характеристиками операторов по переводу денежных средств, а также значением перевода денежных средств в размере более 1,5 млрд. руб..

Однако, как представляется, признаки платёжности как достаточно сложного явления в финансовой сфере связаны и с рядом других важных моментов, характеризующих платёжную систему Российской Федерации. Исходя из этого, необходимо выделить в рамках характеристики платёжной системы ряд следующих её признаков.

1. Это комплексное институциональное системное образование, включающее в своё содержание круг специфических структурных элементов в финансово-цифровой сфере. По мысли известного исследователя теории систем В. Н. Садовского [9], система – это упорядоченное определённым образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство. Как представляется, платёжная система может быть отнесена к типу органических систем, включает в своё содержание комплекс разнородных элементов (субъектный состав, информационные, цифровые технологии, инфраструктурные средства и т. д.) и является сложной.

2. Платёжная система призвана выполнять специфические функции, важнейшими среди которых выступают такие, как: обеспечение перевода денежных средств между плательщиком и получателем; обеспечение динамики, устойчивости платёжной системы; координационно-информационная деятельность, связанная с передачей финансовой информации между участниками платёжной системы, а также проверкой информации о платёжной операции; гарантия обеспечения безопасности и конфиденциальности данных; взаимосвязь и взаимодействие между банками и другими участниками платёжной системы, а также между платёжными системами; контроль со стороны Банка России за выполнением правил расчётов, других финансовых операций; защита информации, а также прав участников платёжной системы в случае совершения в отношении них неправомерных действий.

3. В рамках платёжной системы преследуется достижение специфической цели – осуществление перевода денежных средств от одних субъектов – покупателей к другим – поставщикам (продавцам) товаров, исполнителям работ и т. д., а также совершение иных финансовых операций.

4. Некоторые особенности касаются сущности правового регулирования платёжной системы, нормативную основу которого составляют соответствующие положения Конституции России, международных договоров Российской Федерации, а категория «законодательство» интерпретируется в узком её смысловом значении – как совокупность законодательных актов (законов) в указанной сфере. При этом, безусловно, важное значение в указанной сфере имеют также Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также нормативные акты Банка России.

5. Особенность правового регулирования отношений в сфере платёжной системы выражается также и в том, что здесь достаточно значительна роль нормативных правовых актов Банка России, который может устанавливать специальное правовое регулирование, отличающееся от регулирования, предусмотренного положениями Закона о национальной платёжной системе, посредством принятия программы экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций.

6. Специфика касается также и совокупности организаций, взаимодействующих по правилам платёжной системы, в том числе квалифицированного состава операторов, в целях осуществления перевода денежных средств, – как минимум три организации из которых должны являться операторами по переводу денежных средств (ст. 15 Закона о платёжной системе).

7. В рассматриваемом контексте можно выделить также признак, характеризующий предмет правового регулирования в рамках платёжной системы, – имущественные отношения, связанные с осуществлением перевода денежных средств в форме безналичных расчётов, использование электронных средств платежа, оказание платёжных услуг, трансграничные переводы денежных средств, а также организационные, «контрольные» и некоторые другие связи в пределах платёжной системы.

8. Отличительные черты характеризуют также порядок организации (создания) и функционирования платёжной системы. Это достаточно сложные процессы, которые требуют тесной интеграции современных информационных, цифровых технологий и средств, инфраструктурных объектов, норм законодательства и других элементов в финансовой сфере. Платёжные системы могут создаваться разными организациями и в зависимости от их типа выделяются:

–Платёжная система Банка России как наиболее значимая в платёжной системе страны, когда используются учреждения Банка России или иного финансового органа для осуществления денежных переводов между контрагентами. Кроме того, Банк России может выступать оператором платёжной системы, с помощью которой оказываются операционные, клиринговые и другие финансовые услуги.

–Частные платёжные системы, которые организуются без прямого участия государственных органов – платёжные системы коммерческих банков, а также внутрибанковские платёжные системы, создаваемые для расчётов между внутренними структурными подразделениями одной кредитной организации.

Своеобразие платёжной системы выражается также в ряде принципов, на которых она базируется, в том числе:

–Принцип обеспечения единства законодательных нормативных и организационных основ национальной платёжной системы Российской Федерации – соответствующие положения Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, нормы Закона о национальной платёжной системе и других законодательных актов в указанной сфере.

–Принцип публичной доступности Правил платёжной системы, включая тарифы и иные виды платы за услуги в рамках платёжной системы. Исключение составляют случаи, когда оператор платёжной системы вправе не раскрывать информацию о требованиях к защите информации и информацию, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральным законодательством (п. 6 ст. 20 Закона о национальной платёжной системе); –Принцип обеспечения свободы доступа для участников платёжной системы и их клиентов к услугам по переводу денежных средств, в том числе с использованием электронных средств платежа, а также обмену электронными сообщениями.

–Принцип обеспечения надёжности, безопасности и эффективности функционирования платёжной системы.

Принцип соблюдения справедливого подхода к установлению требований к участникам платёжной системы, в частности касающихся обеспечения их соответствия предусмотренным квалификационным критериям.