Правовые пределы пресечения групповых нарушений общественного порядка при проведении массовых мероприятий: проблемы разграничения административной и уголовной ответственности

Массовые мероприятия одновременно представляют собой форму общественного взаимодействия, пространство реализации конституционных прав и обстановку повышенной плотности межличностных контактов, которые в подобных условиях способны быстро распространиться за пределы первоначального эпизода. Касаемо органов внутренних дел принципиален не только вопрос о своевременном пресечении противоправного поведения, но и вопрос о выборе надлежащего правового основания вмешательства, так как ошибка здесь имеет двоякий эффект, недооценка фактической угрозы снижает защищенность граждан, тогда как необоснованное усиление принуждения подрывает законность и доверие к правоохранительным институтам.

Актуальность проблемы определяется неоднородностью массовых мероприятий, которым относятся спортивные соревнования, культурно-зрелищные и религиозные события, а также публичные акции, организуемые для выражения мнений и требований. Но, их правовые режимы не совпадают, в связи с чем нельзя автоматически переносить правила Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ на любое скопление людей, поскольку закон специально регулирует собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования. Даже научная литература отмечает многообразие территориальных и организационных моделей проведения массовых мероприятий, что требует более точного разграничения правовых инструментов [1; 2].

В исследованиях последних лет затронуты административная ответственность за нарушения при массовых мероприятиях [3], взаимодействие органов внутренних дел с иными участниками обеспечения безопасности [4], криминологические аспекты преступлений в данной сфере [5; 6], вопросы установления зачинщиков групповых нарушений [7] и информационно-коммуникативной профилактики [8]. Но, вместе с тем сохраняется самостоятельная проблема перехода от оценки массового события как обстановки обеспечения безопасности к оценке конкретного деяния как административного правонарушения или преступления и такой переход не должен зависеть от эмоционального восприятия ситуации либо ее медийного резонанса.

Характер массового мероприятия как события обычно определяет компетенцию органов власти, порядок уведомления, взаимодействие с организатором и специальные организационные обязанности, поскольку именно поведение конкретных лиц образует либо не образует признаки правонарушения. В то же время отсутствие уведомления о публичном мероприятии, даже при наличии соответствующих оснований для административной ответственности, не превращает мирное собрание в массовые беспорядки, равно как и формально согласованное массовое событие не исключает возможности совершения участниками преступлений против личности, собственности или общественной безопасности.

Вторым условием, о котором мы считаем нужным упомянуть в наше исследовании, является содержательное разграничение общественного порядка и общественной безопасности, поскольку для практической работы полиции эти категории тесно связаны, но аналитически не тождественны, общественный порядок характеризует упорядоченность поведения в общественных местах и соблюдение правил общежития, тогда как общественная безопасность акцентирует защищенность личности и общества от опасных угроз. Дискуссия об их соотношении справедливо отмечена в современной юридической литературе [9], поскольку при значительном скоплении людей указанные объекты охраны могут затрагиваться одновременно, что не освобождает правоприменителя от необходимости указать конкретный нарушенный запрет.

В административно-правовой плоскости ключевое значение имеют статьи 20.2 и 20.2.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Первая относится к нарушениям установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, вторая же направлена на организацию, призывы к организации либо участие в массовом одновременном пребывании или передвижении граждан в общественных местах, которое не является публичным мероприятием и повлекло перечисленные в законе нарушения или препятствия. Следовательно, указанные составы различаются прежде всего по объекту регулирования и юридической характеристике самой массовой активности и их применение как универсальных взаимозаменяемых норм было бы методологически ошибочным. А, кроме того, статья 20.2.2 КоАП РФ связывает ответственность не только с организационными действиями или присутствием, но с предусмотренными законом последствиями либо помехами, а также содержит оговорку об отсутствии уголовно наказуемого деяния. В связи с чем в каждом конкретном случае следует устанавливать, какие именно нарушения порядка или препятствия имели место, в чем выражалось поведение лица, как оно связано с наступившими обстоятельствами и имеются ли признаки иной правовой квалификации. При этом нельзя подменять эти обстоятельства общей характеристикой «толпа нарушила порядок».

Применение статьи 19.3 КоАП РФ также предполагает самостоятельную проверку законности конкретного распоряжения или требования уполномоченного сотрудника, его связи с исполнением служебных обязанностей и факта неповиновения, поскольку для правовой оценки недостаточно указать, что человек оказался в месте проведения мероприятия и не выполнил неопределенное пожелание должностного лица, проверке подлежат содержание предписания, форма его доведения до адресата, возможность исполнения и наличие предусмотренных законом оснований. Иное, на наш взгляд, неминуемо привело бы к недопустимому смешению задач обеспечения порядка с презумпцией противоправности нахождения гражданина в общественном месте.

Самостоятельного внимания требуют на наш взгляд составы, охраняющие возможность законного осуществления публичных прав. Так статья 5.38 КоАП РФ предусматривает ответственность за воспрепятствование организации или проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо участию в них и за принуждение к участию. В тоже время при наличии указанных уголовным законом обстоятельств противоправное воспрепятствование или принуждение может подпадать под статью 149 УК РФ, в связи с чем мы видим, что тем самым обязанности полиции имеют позитивное содержание, они заключаются не только в прекращении правонарушений, но и в обеспечении условий для реализации законной публичной активности.

Для уголовно-правового анализа определяющим, несомненно, является содержание статьи 212 УК РФ, так как закон связывает организацию массовых беспорядков с массовыми беспорядками, сопровождавшимися насилием, погромами, поджогами, уничтожением имущества, применением указанных в норме опасных предметов и веществ либо оказанием вооруженного сопротивления представителю власти. Отдельно закреплена ответственность за участие в таких беспорядках, за соответствующие призывы, за склонение, вербовку или иное вовлечение, а также за предусмотренное законом обучение. И, таким образом, мы видим, что термин «массовые беспорядки» не может использоваться как юридический синоним любой напряженной обстановки, массовой драки или несанкционированной акции.

В связи с чем нам представляется обоснованным выделить три взаимосвязанных критерия квалификации по статье 212 УК РФ, событийный, деятельностный и субъективный. Событийный критерий предполагает установление самого факта массовых беспорядков с признаками, указанными в уголовном законе, деятельностный критерий требует выяснения конкретной роли лица: организация, вовлечение, участие в преступных действиях или самостоятельные призывы и, наконец, субъективный критерий связан с доказыванием вины применительно к инкриминируемому поведению. При отсутствии же хотя бы одного необходимого элемента соответствующего состава уголовно-правовая квалификация не может основываться на общей оценке происходящего.

Отсюда вытекает принципиальное разграничение факта присутствия и факта участия, когда нахождение человека рядом с местом повреждения имущества, движение вместе с большой группой либо пребывание на территории события в момент задержания сами по себе не свидетельствуют о его участии в массовых беспорядках, тут требуется совокупность конкретных доказательств действий и субъективного отношения к ним. Аналогичным образом нельзя отождествлять лицо, впервые инициировавшее публичное обсуждение или призвавшее граждан собраться, с организатором именно массовых беспорядков, уголовно-правовая же оценка определяется содержанием умысла и объективных действий, а не общей организаторской активностью.

Необходимо отметить, что в литературе справедливо исследуются роль отдельных активных участников и криминологические характеристики массовых беспорядков [5; 6; 7]. Вместе с тем статистические и социально-демографические портреты лиц, осужденных по соответствующим статьям, не образуют самостоятельных юридических признаков преступления, использование их для предварительного отнесения участников мероприятия к потенциальным правонарушителям означало бы неправомерную замену индивидуализированной оценки поведения типологическими признаками. Криминологическая информация допустима также как основание для обезличенного анализа рисков и профилактики, но не как доказательство виновности конкретного лица.

Пограничные ситуации возникают при разграничении массовых беспорядков с хулиганством, насилием в отношении представителя власти, умышленным уничтожением имущества и иными преступлениями. Статья 213 УК РФ имеет собственные обязательные признаки, включая грубое нарушение общественного порядка и выражение явного неуважения к обществу при установленных законом условиях. Статья 318 УК РФ относится к посягательствам на представителя власти, поэтому при решении вопроса о квалификации каждого эпизода необходимо выяснять, охватывается ли соответствующее поведение конкретным составом либо имеются основания для дополнительной квалификации по совокупности преступлений. Вот почему автоматическая формула «массовое мероприятие плюс насилие равно статья 212 УК РФ» не соответствует принципу законности.

И естественно, особое место в системе разграничения занимает статья 212.1 УК РФ, предусматривающая ответственность за неоднократное нарушение порядка организации либо проведения публичного мероприятия. Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 10 февраля 2017 г. № 2-П связал конституционно допустимое применение данной нормы с наличием общественной опасности конкретного деяния и с вступившими в законную силу судебными актами о предшествующей административной ответственности в установленном законом порядке. Такая позиция важна для предлагаемой модели, так формальное накопление административных эпизодов само по себе не может заменять уголовно-правовую оценку деяния и не имеет отношения к установлению состава массовых беспорядков по статье 212 УК РФ.

Для работы полиции ключевым является вопрос, как юридическая оценка должна соотноситься с немедленными мерами безопасности. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» закрепляет обязанность обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок, в том числе в местах проведения массовых мероприятий, а также специальный режим применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Статьи 18–24 указанного закона требуют наличия предусмотренных оснований, соблюдения порядка применения и установленных ограничений, поскольку угрожающее развитие событий может обусловливать необходимость незамедлительной защиты людей, но не создает общего разрешения применять принуждение без учета его законных условий.

Именно поэтому предлагаем рассматривать решение о реагировании в виде двух юридически связанных, но функционально различающихся контуров. Первый контур — защитно-превентивный, ориентированный на объективно существующую угрозу жизни, здоровью и безопасности граждан, обеспечение доступности путей выхода, оказание помощи пострадавшим, информирование организаторов и участников о законных требованиях, локализацию опасного эпизода правомерными средствами. При этом отметим, что его результат оценивается по устранению или снижению опасности с минимально необходимым вмешательством в права не причастных к нарушению граждан.

Второй контур — квалификационно-доказательственный, задача которого установить индивидуализированный состав административного правонарушения или преступления, разграничить действия организаторов, активных участников, случайно присутствующих и лиц, содействующих обеспечению безопасности, определить наличие умысла, форму причинной связи и пределы ответственности. Задачи этого контура не решаются коллективной оценкой толпы, меры первого контура могут быть предприняты до окончательной юридической квалификации при наличии собственных законных оснований, однако последующая квалификация не должна конструироваться задним числом ради оправдания уже примененного принуждения.

Вопросы организации действий сотрудников органов внутренних дел в условиях массовых беспорядков рассматривались в исследовании В. В. Шанько, А. С. Курочкина и В. В. Шабаева [11] и, учитывая практическую направленность указанной работы, представляется целесообразным дополнить организационно-тактический подход к реагированию на массовые нарушения общественного порядка дифференцированными критериями правовой оценки складывающейся обстановки. Такой подход позволит учитывать не только характер и степень возникающей угрозы, но и юридические основания применения конкретных мер административного принуждения.

Для конкретизации предлагаемой нами модели считаем целесообразным выделить четыре условных уровня изменения обстановки. Во‑первых, это штатный уровень, когда массовое мероприятие проходит без признаков противоправного поведения, преобладают информирование, мониторинг безопасности и обеспечение свободного перемещения. Во‑вторых, локально-конфликтный, когда наблюдаются отдельные нарушения или столкновения, требующие адресной проверки и пресечения. В‑третьих, групповой опасный, когда одновременно происходят действия, угрожающие здоровью людей или функционированию инфраструктуры; необходимы правомерные меры защиты, но наличие состава статьи 212 УК РФ еще подлежит установлению. И, наконец, четвертый — криминально обусловленный уровень, когда имеются конкретные сведения о действиях, содержащих предусмотренные уголовным законом признаки массовых беспорядков или иных преступлений, приоритет получают защита людей, сохранение доказательств и надлежащая процессуальная оценка. Существенное достоинство такой схемы состоит в отделении операционного индикатора риска от юридического признака состава, когда, к примеру, возникновение панического перемещения большой группы может требовать срочного регулирования потоков людей и медицинской помощи, но при отсутствии данных об организации преступных действий, насилии, погромах и иных предусмотренных законом обстоятельствах квалификация как массовых беспорядков необоснованна. И наоборот, преступные действия небольшой активной группы не утрачивают уголовно-правового значения из‑за того, что основная масса присутствующих продолжает вести себя мирно. При этом, правовые последствия выводятся из установленных фактов, а не из формального обозначения уровня обстановки.

Научное разграничение в свою очередь, должно учитывать и специальные основания досмотровых мероприятий, осуществляемых для обеспечения безопасности на массовых событиях. В связи с чем в различных исследованиях отмечено, что различные виды досмотра и осмотра граждан имеют самостоятельную правовую природу и не должны описываться одним обобщенным словом [10]. Полномочия же полиции по проверке граждан и их вещей в конкретной обстановке следует связывать с надлежащим законным основанием, пределами и процедурой, так как общее указание на многолюдность территории не может легализовать произвольное вмешательство, не предусмотренное законом.

Необходимо так же отметить, что правовые проблемы усиливаются при использовании видеонаблюдения, мобильной съемки и сообщений из цифровых каналов коммуникации, так как информационные инструменты способны помогать заблаговременному разъяснению правил поведения и оперативному предупреждению участников о возникшей опасности [8]. Однако, одновременно видеозапись позволяет установить реальную последовательность событий и индивидуализировать действия, хотя монтаж короткого фрагмента, отсутствие времени фиксации и неопределенность источника существенно снижают доказательственную ценность такого материала. В связи с чем необходимо различать информационный сигнал, служащий поводом для проверки, и надлежаще полученное и оцененное доказательство.

Тут мы предлагаем закреплять в организационно-методических материалах минимальный стандарт документирования существенных обстоятельств, как то фактический повод для вмешательства, время и место обнаружения угрозы, данные о характере противоправных действий, содержание доведенных распоряжений, примененную меру и ее конкретное законное основание, сведения о помощи пострадавшим и фиксацию доступных проверке данных. При этом в рамках производства по делу об административном правонарушении должны соблюдаться требования главы 26 КоАП РФ, а при проверке сообщения о преступлении и последующем расследовании — уголовно-процессуальные правила получения, закрепления, проверки и оценки доказательств. Ведомственная форма фиксации, по нашему мнению, не может подменить протокол или иное процессуальное действие, когда его необходимость установлена законом.

Несомненно, требует дальнейшего развития и стандарт индивидуализации в материалах о групповом эпизоде. Так сведения о лице следует структурировать по четырем вопросам: что именно оно сделало, какие объективные данные подтверждают действия, какие признаки состава предполагаемого правонарушения выводятся из этих действий, имеются ли сведения, опровергающие такую версию. И тут необходимо обратить внимание, что последний элемент важен не меньше обвинительного, видеозапись, показания свидетелей, документы о нахождении гражданина в месте события по независимым причинам либо доказательства попыток прекратить конфликт должны подлежать объективной оценке. Мы считаем, что при таком подходе доказательственная модель одновременно повышает качество квалификации и служит гарантией от коллективного вменения.

Особую роль играет и взаимодействие субъектов обеспечения общественного порядка, так как полицейские подразделения, организаторы мероприятия, уполномоченные представители органов публичной власти, экстренные службы и иные участники обладают различными полномочиями, которые не могут смешиваться. Практически целесообразно заблаговременно определить ответственных за законное информирование участников, медицинское реагирование, сохранение доступных маршрутов выхода, документирование сообщений о возможных преступлениях и передачу материалов уполномоченным должностным лицам, но, при этом, взаимодействие должно сохранять процессуальную самостоятельность каждого субъекта.

Мы считаем, что высказанные нами предложения будут иметь и превентивное измерение, так как чем яснее участникам понятны правила, доступные пути выхода и содержание законных требований, тем меньше вероятность превращения локального инцидента в конфликт с массовым вовлечением. Поэтому приоритетом организационного планирования должно быть безопасное проведение события, а не формирование максимального числа материалов об административных правонарушениях, количество задержаний, число составленных протоколов и объем примененного принуждения не могут сами по себе служить показателями эффективности охраны общественного порядка. Более же содержательны в этом плане отсутствие пострадавших, своевременное устранение опасных факторов, соблюдение процессуальных прав и устойчивость законного режима мероприятия.

Вместе с тем законность требует наличия механизмов последующей проверяемости принятых решений, по итогам значимых происшествий целесообразно анализировать не только общее развитие обстановки, но и обоснованность перехода между видами реагирования, полноту индивидуализации доказательств, соблюдение порядка применения силы, доступность медицинской помощи и результаты рассмотрения жалоб. Предметом внутреннего анализа должны становиться также случаи, когда применение более интенсивных мер оказалось ненужным благодаря своевременному урегулированию. Подобная практика, несомненно, позволит выявлять нарушения до появления устойчивых ведомственных стереотипов реагирования.

Но, необходимо понимать и тот факт, что предложенный подход не предполагает расширения уголовной репрессии посредством новых абстрактных составов, а, напротив, он исходит из достаточности базовой системы уголовно-правовых и административно-правовых запретов при условии последовательного применения критериев состава деяния. Мы считаем, что вопросы совершенствования законодательства следует ставить прежде всего в части устранения процедурных неопределенностей, согласования ведомственных алгоритмов с действующими законами и обеспечения документальной проверяемости индивидуальных решений.

Подводя итого нашего исследования, мы приходим к выводу о необходимости системного разделения трех самостоятельных явлений: массового мероприятия как формы общественной активности, группового нарушения общественного порядка как фактической обстановки и массовых беспорядков как уголовно-правовой категории, имеющей строго определенные законом признаки. Мы установили, что смешение этих уровней способно привести как к недостаточной защите граждан при реальной угрозе, так и к неправомерному привлечению лиц к ответственности за действия, не образующие соответствующего состава.

Предложенная нами двухконтурная модель предусматривает самостоятельную правовую проверку мер немедленной защиты граждан и последующей административной либо уголовной квалификации, ее применение требует документирования причин вмешательства, разграничения факта присутствия и противоправного участия, индивидуализации доказательств и соблюдения законного порядка применения полицейского принуждения. Научная же новизна подхода заключается в объединении критериев юридической квалификации и организационной проверяемости решений в единой модели реагирования, не подменяющей уголовный и административный закон.

Практическое значение сформулированных положений состоит в возможности их использования при подготовке межведомственных рекомендаций, проверке служебных решений и совершенствовании правоприменительных процедур.