Некоторые проблемы деятельности государственных бюджетных учреждений в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Верно замечено, что «жилищно-коммунальная сфера является крупнейшей базовой отраслью экономики» [1], следовательно, государственные бюджетные учреждения (ГБУ), функционирующие в указанной сфере, являются ключевым звеном в обеспечении жизнедеятельности территорий. В отличие от частных управляющих компаний, ГБУ создаются органами государственной власти или местного самоуправления для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий. Деятельность ГБУ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Бюджетным кодексом РФ, а также учредительными документами и нормативными актами соответствующего публично-правового образования.

Как правило, они управляют значительной долей муниципального жилищного фонда, обслуживают социально значимые объекты и берут на себя обязательства по содержанию территорий в районах с низкой инвестиционной привлекательностью для бизнеса.

Однако, несмотря на общественную значимость, деятельность ГБУ в ЖКХ сопряжена с рядом системных проблем. Высокая степень износа коммунальных сетей (в ряде регионов достигающей 80%) [2], дефицит бюджетного финансирования, противоречивость нормативно-правового регулирования и низкая эффективность операционного менеджмента создают условия для хронической убыточности и накопления задолженностей.

Анализ деятельности ГБУ в субъектах Российской Федерации позволяет выделить четыре блока критических проблем: финансово-экономический, имущественно-технический, правовой и управленческий.

Наиболее остро ГБУ сталкиваются с проблемой хронической дебиторской задолженности. С одной стороны, это долги населения, с другой — кассовые разрывы из‑за несвоевременного доведения субсидий. Как показывает практика проведения проверок прокуратурой, даже социально значимые учреждения, финансируемые из бюджета, допускают критическое накопление долгов. Так, проверкой в Волоконовском районе Белгородской области РФ было установлено, что бюджетные образовательные организации накопили задолженность за тепловую энергию в размере 200 000 рублей, что не только нарушает принцип эффективности использования бюджетных средств (так как начисляются пени), но и ставит под угрозу прохождение отопительного сезона [3].

На примере ГБУ «Жилищник района Южное Медведково» видно, что дебиторская задолженность населения по состоянию на 2024 год достигла 34,29 млн. рублей, что составило почти 7% от годового бюджета организации, причем половина долгов — просрочка свыше шести месяцев, что затрудняет судебное взыскание [4]. В качестве иллюстрации массовой задолженности населения можно привести данные ГБУ «Жилищник Бабушкинского района»: в 2024 году учреждение подало 818 исков на сумму 17,56 млн рублей, однако реально взыскано было лишь 8,53 млн рублей, что демонстрирует низкую эффективность претензионно-исковой работы [5].

Еще одним экономическим вызовом является несовершенство тарифного регулирования. Тарифное регулирование в сфере ЖКХ осуществляется на основе Федерального закона от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», а также постановлений Правительства РФ в сферах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения. Вместе с тем действующий механизм не в полной мере учитывает реальную динамику затрат ГБУ, что приводит к формированию тарифов ниже экономически обоснованного уровня. Как показывает практика, даже при ежегодной индексации тарифов их рост отстает от удорожания ресурсов, материалов и оплаты труда, что усиливает дефицит финансирования. Плата за услуги ГБУ часто не покрывает экономически обоснованных затрат. Как отмечает председатель Комитета Госдумы по строительству и ЖКХ С.А. Пахомов: «сфере ЖКХ уже не подходит режим точечных решений, отрасль нуждается в системных мерах, чтобы выйти на безубыточность без резкого повышения тарифов для населения» [6].

Следующей проблемой для ГБУ в сфере жилищно-коммунального хозяйства является критический износ инфраструктуры и острая потребность в капитальном ремонте инженерных сетей и самого жилищного фонда.

Материально-техническая база большинства ГБУ находится в критическом состоянии. Исследования показывают, что износ сетей водоснабжения и теплоснабжения в некоторых регионах достигает 80% [7]. В ГБУ «Жилищник района Южное Медведково» 52,6% роторных щеток для зимней уборки придомовых территорий имели износ более 70%, что ведет к росту эксплуатационных расходов [8]. При этом из 129 домов, находящихся в управлении данного ГБУ, 50 требуют капитального ремонта в ближайшие пять лет, однако фактическое финансирование составило лишь 100 млн. рублей при потребности в 500 млн., что говорит о дефиците средств в пять раз [9].

Указанная проблема усиливается неэффективностью механизмов бюджетного инвестирования. Механизмы бюджетного инвестирования в объекты коммунальной инфраструктуры закреплены в Бюджетном кодексе РФ (в частности, ст. 78.2, регулирующая предоставление бюджетных инвестиций), а также в правилах предоставления инфраструктурных бюджетных кредитов, утвержденных постановлением Правительства РФ. Счетная палата РФ в ходе аудита инфраструктурных бюджетных кредитов (ИБК) выявила серьезные срывы сроков ввода объектов в эксплуатацию: в Астраханской области два из четырех запланированных объектов ЖКХ не были введены в установленный срок, а в Тамбовской области 17 готовых объектов так и не были переданы на баланс эксплуатирующим организациям [10].

Существенной проблемой является и правовая неопределенность контрольных мероприятий, проводимых органами жилищного надзора (жилищными инспекциями). Изменения, внесенные в ст. 20 Жилищного кодекса РФ в 2021 году, исключили прямое указание на возможность проверки жилищными инспекторами правильности начислений за коммунальные услуги со стороны управляющих организаций, что породило противоречивую судебную практику. В одних регионах суды признают проверки начислений законными, в других (со ссылкой на гражданско-правовой характер спора) — нет. Например, Арбитражный суд г. Москвы встает на сторону управляющих компаний, указывая на отсутствие прямых полномочий у инспекции, тогда как суды Свердловской области придерживаются противоположной позиции. Следует отметить, что в 2026 году Минстроем России был внесен законопроект № 1224453-8, возвращающий жилищным инспекторам право проверять расчеты с населением [11]. В случае принятия соответствующего закона будет обеспечено единообразие судебной практики, а указанная проблема решена. Следует отметить, что Постановление Правительства РФ от 11.06.2013 № 493 «О государственном жилищном надзоре» конкретизирует порядок осуществления надзора, однако в части проверки начислений платы за коммунальные услуги его положения не в полной мере согласуются с действующей редакцией ст. 20 ЖК РФ, что создает правовую неопределенность для надзорных органов.

Деятельность ГБУ напрямую оценивается жителями, что создает высокую репутационную нагрузку. Как показывает опыт работы ГБУ «Жилищник района Черемушки», внедрение ежедневных оперативных совещаний повышает качество реагирования на аварии и обращения, однако данная практика не является универсальной [12]. Анализ обращений через портал «Наш город» (г. Москва) показывает рост числа жалоб на некачественную уборку территорий и плохое состояние подъездов: в 2024 году их стало на 2245 больше по сравнению с 2022 годом, что свидетельствует как о повышении гражданской активности населения, так и о реальных недостатках в работе ГБУ [13].

Необходимо также обозначить кадровую проблему, выражающуюся в высокой текучести рабочего персонала ГБУ (дворников — до 30%, рабочих комплексной уборки — до 25%) из‑за низких зарплат и тяжелых условий труда [14]. Это приводит к низкой укомплектованности штата работников ГБУ, перекладыванию обязанностей на оставшихся сотрудников и, как следствие, к снижению качества уборки территорий.

Представляется, что существенному решению выявленных проблем будет способствовать реализация следующих мер:

Оптимизация закупочной деятельности: увеличение доли конкурентных закупок до 95% для снижения цен на товары и услуги (вместо закупок у единственного поставщика). В частности, Валерий Гартунг пояснил внесенный проект закона об отмене права госкомпаний, госкорпораций, естественных монополий проводить закупки у взаимозависимых лиц без проведения конкурентных процедур: «…речь идет о восьми трлн руб. – это 4 % ВВП страны, и мы могли бы их сэкономить. Откуда эти цифры? Счетная палата провела исследование и пришла к такому выводу: если в закупках участвует шесть и более компаний, то цена закупки снижается на 20 %» [15].

Усиление претензионной работы: внедрение автоматизированных систем досудебного взыскания задолженности и установка приборов учета с ограничителями, например, специальных клапанов, автоматически перекрывающих водоотведение при накоплении критического долга, что стимулирует неплательщиков к расчету. В ГБУ «Жилищник Бабушкинского района» установка 27 таких ограничителей водоотведения показала свою высокую эффективность в борьбе с должниками [16].

Масштабный переход на энергоэффективное светодиодное освещение, а также установка автоматизированных узлов управления теплоснабжением. Внедрение так называемого «погодного регулирования» позволяет автоматически снижать нагрев теплоносителя в зависимости от температуры наружного воздуха, что дает экономию до 15-20% бюджетных средств на отоплении. Внедрение указанных мер соответствует требованиям Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который закрепляет приоритет энергоэффективных технологий в бюджетной сфере.

Скорейшее принятие поправок в ст. 20 ЖК РФ для однозначного закрепления права жилищной инспекции проверять начисления платы за жилищно-коммунальные услуги.

Модернизация инфраструктуры с использованием механизмов казначейских инфраструктурных кредитов (КИК). В отличие от устаревших ИБК, данные кредиты имеют более жесткую привязку к конкретному результату (вводу объекта в срок) и предусматривают серьезные штрафы за срыв сроков (вплоть до удвоения ставки до 6%), что дисциплинирует подрядчиков и повышает эффективность вложений [17].

Только комплексное применение административных, финансовых и правовых инструментов позволит стабилизировать положение Государственных бюджетных учреждений в сфере ЖКХ и повысить качество предоставляемых услуг населению.