К вопросу о предостережении о недопустимости нарушения антимонопольного законодательства

Введение

Предостережение о недопустимости нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренное ст. 25.7 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), относится к превентивным средствам, применяемым антимонопольным органом до совершения нарушения. На современном этапе этот институт находит применение, в частности, на социально значимых товарных рынках, так, по данным ФАС России, в 2023-2024 гг. в связи с публичными высказываниями о повышении цен на продовольственные товары было направлено 13 предостережений, а в 2025 г. на рынках продовольственных товаров - 10 [2; 9].

В июне 2025 г. предостережение было направлено в связи с условиями оферты оператора маркетплейса Wildberries, предусматривавшими, что с 30 июня 2025 г. регистрация и продолжение работы продавцов на площадке будут возможны только при открытии счета в аффилированной кредитной организации [12]. В марте‑мае 2026 г. предостережения направлялись должностным лицам ряда хозяйствующих субъектов, выступавшим в средствах массовой информации в качестве экспертов, в связи с публичными прогнозами роста цен на авиабилеты, автомобили, продовольственные товары и топливо [10; 13]. В некоторых публикациях направление предостережений экспертам было истолковано как ограничение на распространение ценовых прогнозов [16]. Практика применения предостережения отражает более общую тенденцию развития превентивных средств защиты конкуренции, к которым наряду с ним относятся предупреждение (ст. 39.1 Закона о защите конкуренции) и антимонопольный комплаенс (ст. 9.1), причем сфера применения предупреждения неоднократно расширялась. Как указывает С.А. Пузыревский, отношения, связанные с направлением предостережений, входят в предмет конкурентного права в составе отношений по предупреждению ограничения, недопущения или устранения конкуренции [7]. В литературе такие средства характеризуются как «мягкие» инструменты антимонопольного регулирования [3; 8]. Их развитие повышает значение требований к основаниям применения, поскольку именно основания определяют, в каких случаях антимонопольный орган вправе реагировать на планируемое поведение хозяйствующего субъекта.

Основания направления предостережения были изменены Федеральным законом от 14 октября 2024 г. № 344-ФЗ: ч. 2 ст. 25.7 Закона о защите конкуренции дополнена указанием на достоверную информацию о планируемом поведении на товарном рынке. С 1 марта 2025 г. основанием для направления предостережения должностному лицу хозяйствующего субъекта наряду с публичным заявлением такого лица может служить информация, которая исходит не от самого адресата и не обязательно носит публичный характер, включая сведения о планируемом поведении, отраженные в условиях оферты или иных документах хозяйствующего субъекта.

Закрепление второго основания ставит задачу определить содержание критерия достоверности, то есть круг обстоятельств, подлежащих установлению для признания сведений о планируемом поведении достоверными. Так как само поведение на момент направления предостережения еще не осуществлено, предметом проверки может выступать прежде всего наличие у хозяйствующего субъекта сформированного намерения. Рассмотрение нового основания во взаимосвязи с другими основаниями направления предостережения, сложившимися в ходе развития ст. 25.7 Закона о защите конкуренции, позволяет решить эту задачу.

Цель статьи – раскрыть содержание требования достоверности информации о планируемом поведении хозяйствующего субъекта, для чего необходимо проследить развитие оснований направления предостережения и определить признаки, при наличии которых такая информация может быть признана достоверной. В работе использованы формально-юридический, историко-правовой и сравнительный методы, а также анализ практики применения предостережений антимонопольным органом.

1. Развитие оснований направления

В первоначальной редакции, установленной Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 401-ФЗ, ст. 25.7 предусматривала единственного адресата – должностное лицо хозяйствующего субъекта и единственное основание направления предостережения – публичное заявление такого лица о планируемом поведении на товарном рынке, если такое поведение может привести к нарушению антимонопольного законодательства и при этом отсутствуют основания для возбуждения и рассмотрения дела. Выбор этого основания согласуется с обновленной редакцией ч. 1 ст. 8 Закона о защите конкуренции, изложенной тем же законом, в силу п. 2 которой одним из условий признания действий хозяйствующих субъектов согласованными является то, что они заранее известны каждому из участников в связи с публичным заявлением одного из них о совершении таких действий. Предостережение, таким образом, изначально было ориентировано прежде всего на ту стадию, когда заявление о планируемом поведении уже сделано, а соответствующее поведение других участников рынка является возможным, но еще не последовало.

Федеральным законом от 5 октября 2015 г. № 275-ФЗ круг адресатов предостережения был распространен на должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, и государственных внебюджетных фондов, основанием для которых является – информация о планируемых таким лицом действиях (бездействии), способных привести к нарушению антимонопольного законодательства. В данном случае возможное нарушение связано с принятием актов и совершением действий (бездействия), ограничивающих конкуренцию (ст. 15 Закона о защите конкуренции).

Первоначальная редакция Федерального закона № 344-ФЗ предусматривала замену в ч. 2 ст. 25.7 публичного заявления «информацией о планируемом поведении такого лица», а пояснительная записка допускала ее получение «из любых источников». В таком виде основание не содержало требований к характеру сведений. Указание на достоверность появилось при подготовке законопроекта ко второму чтению одновременно с сохранением публичного заявления в качестве самостоятельного основания [5]. Тем самым расширение источников сведений, на котором основывалась концепция законопроекта, было принято законодателем с условием того, что информация, не являющаяся публичным заявлением адресата, независимо от ее источника и общедоступности может служить основанием для направления предостережения лишь при ее достоверности. Так, основания, соединенные в действующей редакции союзом «либо», различаются источником сведений и кругом обстоятельств, подлежащих установлению антимонопольным органом.

Формально и в редакции 2011 г. предостережение могло касаться риска нарушения любого антимонопольного запрета [1], но требование публичного заявления фактически связывало его применение с ситуациями, когда о намерениях становилось известно из высказываний самого должностного лица. Введение дополнительного основания для выдачи предостережения позволяет обусловить его применение риском нарушения иных запретов, в частности запретов злоупотребления доминирующим положением (ст. 10 и 10.1 Закона о защите конкуренции). Тем самым возникают дополнительные возможности превентивного антимонопольного контроля в целом. На это указывает и Комитет Совета Федерации по экономической политике, отмечая, что подобные меры дисциплинируют субъектов рынка и снижают количество рассматриваемых дел [5].

Показательно, что порядок направления предостережения, утвержденный приказом ФАС России от 14 декабря 2011 г. № 873 (утратил силу), требовал прилагать к докладной записке материалы, свидетельствующие о публичном заявлении (п. 2.1), то есть подтверждению подлежал именно факт заявления. Если же сведения получены из иного источника, под вопросом оказывается само существование планируемого поведения. Представляется, что при втором основании требование достоверности выполняет ту функцию, которую при первом выполняет сам факт публичного заявления – оно подтверждает существование того обстоятельства, с которым связан риск нарушения, и поэтому является самостоятельным элементом основания. Следовательно, выводы о наличии оснований, которые в силу п. 1 ч. 4 ст. 25.7 должно содержать предостережение, при втором основании должны охватывать и достоверность сведений. Этим, по‑видимому, объясняется и различие в формулировках ч. 2 и ч. 2.1 ст. 25.7: для должностных лиц органов власти достаточно «информации», поскольку она касается собственных действий адресата и, как правило, содержится в официальных документах, происхождение которых сомнений не вызывает.

Развитие ст. 25.7 Закона о защите конкуренции шло по пути расширения как круга адресатов предостережения, так и видов сведений, на которых оно может основываться. Действующий закон различает три таких вида: публичное заявление должностного лица хозяйствующего субъекта, достоверную информацию о планируемом поведении на товарном рынке и информацию о планируемых действиях (бездействии) должностного лица органа власти или организации. Связь с конструкцией согласованных действий сохраняет значение для первого из них, но уже не определяет институт в целом.

2. Содержание требования достоверности информации о планируемом поведении

Закон о защите конкуренции не раскрывает понятие достоверности, поэтому его содержание может быть определено с учетом того, как это понятие используется в законодательстве, и его языкового значения. В процессуальном законодательстве доказательство признается достоверным, если в результате его проверки и исследования выясняется, что содержащиеся в нем сведения соответствуют действительности (ч. 3 ст. 71 АПК РФ). Как указывает О.Е. Фролова, прилагательное «достоверный» может относиться «только к проверенной информации» [15]. Соответствовать действительности сведения о планируемом поведении могут лишь в той части, в которой они отражают уже существующие обстоятельства, а именно сформированное намерение хозяйствующего субъекта совершить определенные действия на товарном рынке и внешнее выражение этого намерения.

Последующее исполнение намерения к моменту направления предостережения проверено быть не может, поэтому требование достоверности означает необходимость подтвердить существование сформированного намерения, а не установить, что планируемое поведение будет осуществлено. Сформированность намерения может быть установлена при наличии трех признаков – определенности содержания, окончательности решения (оно принято органом юридического лица или уполномоченным лицом и не поставлено в зависимость от дальнейшего согласования) и его внешнего выражения. Подтверждением таких обстоятельств могут служить, например, решения органов управления, приказы и иные локальные акты, условия договоров, оферты. Исходя из этих признаков могут оцениваться и сведения полученные в иной форме, так, проект документа свидетельствует о том, что решение находится на стадии подготовки, и сформированность намерения не подтверждает, однако если проект направлен контрагентам с указанием условий и срока их применения, то определяющее значение в данном случае может иметь определенность решения и его доведение до контрагентов.

Требование достоверности имеет значение и для характеристики предостережения как правового акта. Наряду с отнесением предостережения к «мягким» инструментам антимонопольного регулирования в литературе высказана позиция о его правовой природе: как указывают Т.И. Отческая и Т.И. Афанасьева, «предостережение любого органа власти по своей правовой природе является ненормативным правовым актом», обоснованность которого связана с соответствием действительности сведений, на которых он основан [6]. Независимо от того, как решается этот вопрос, закрепление требования достоверности информации непосредственно в ч. 2 ст. 25.7 служит гарантией обоснованности предостережения, направляемого по второму основанию, и правовой определенности для его адресата.

Как отмечалось, круг запретов, риск нарушения которых может служить основанием для предостережения, законом не ограничен, в предостережении указываются нормы антимонопольного законодательства, которые могут быть нарушены, без определения их перечня, а в разъяснениях ФАС России, данных при введении этого института (письмо от 27 декабря 2011 г. № ИА/48801 «О применении „третьего антимонопольного пакета“», разд. 16), его цель и содержание определены в том же общем виде. Этим предостережение отличается от предупреждения, которое выдается лишь при признаках нарушения запретов, прямо указанных в ч. 2 ст. 39.1. Закрепление второго основания расширяет возможности применения предостережения, поскольку планируемое поведение, способное привести к нарушению антимонопольных запретов, не всегда становится предметом публичного заявления. Как указывает О.Н. Кузнецова, предупреждение предназначено для пресечения отдельных нарушений на ранних стадиях их совершения [4]. Поэтому достоверная информация должна относиться к поведению, которое еще не начало осуществляться, например к условиям оферты, опубликованным до начала их применения. Когда же такие условия уже применяются к контрагентам и содержат признаки нарушений, указанных в ч. 2 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции, выдается предупреждение.

Таким образом, при втором основании достоверными могут быть признаны сведения о сформированном, но еще не реализованном намерении того хозяйствующего субъекта, должностному лицу которого направляется предостережение, самостоятельным условием при этом остается то, что реализация намерения может привести к нарушению антимонопольного законодательства.

Примером применения второго основания может служить упомянутое во введении предостережение, направленное в июне 2025 г. в связи с условиями оферты оператора маркетплейса Wildberries. Сведения о планируемом поведении содержались здесь не в высказывании должностного лица, а в документе самого хозяйствующего субъекта, адресованном продавцам на площадке: содержание новых условий и дата начала их применения были определены, а решение доведено до сведения контрагентов. Предостережение было направлено до наступления даты, с которой новые условия подлежали применению, а 27 июня 2025 г. было сообщено, что открытие счета в аффилированном банке не будет обязательным условием регистрации новых продавцов и соответствующие положения оферты скорректированы [17], иллюстрируя тем самым превентивное назначение предостережения.

Другой характер соотношения с основаниями ч. 2 ст. 25.7 имеют случаи, в которых сведения о предстоящем повышении цен распространяются публично. В декабре 2025 г. предостережение было направлено в связи с высказыванием председателя совета директоров SFT Group о необходимости повышения цен на упаковочную бумагу на 10 %; при этом указывалось, что такие заявления могут быть восприняты участниками рынка как побуждение к повышению цен и привести к нарушению запрета на согласованные действия хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию [11]. По своему содержанию данное высказывание прогнозом не является, так как в нем не оценивается вероятное изменение цен, а указывается, как должны поступить участники рынка, на котором работает сам хозяйствующий субъект, и определяется размер повышения. Такое заявление наиболее близко к ситуации, на которую изначально было ориентировано первое основание, а именно к публичному заявлению одного из участников рынка, способному сделать повышение цен заранее известным другим участникам.

Иной характер имеют публичные прогнозы динамики цен. Так, в декабре 2025 г. предостережение было направлено директору Института народнохозяйственного прогнозирования РАН в связи с его комментариями средству массовой информации о возможном росте цен, производителям одновременно было указано на недопустимость необоснованного повышения цен [14]. С аналогичным обоснованием в мае 2026 г. предостережения были направлены руководителю аналитического отдела инвестиционной компании «Риком-Траст», директору по коммуникациям GIS Mining и генеральному директору ООО «Альянс Тракс» [13] в связи с прогнозами стоимости продовольственных товаров и топлива. В обоснование указывалось, что такие прогнозы могут быть восприняты участниками рынка как побуждение к изменению стоимости товаров, согласованные действия которых могут привести к установлению или поддержанию цен и содержать в себе признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Представляется, что при оценке таких высказываний необходимо разграничивать аналитическое суждение о вероятном изменении цен и сообщение о конкретном планируемом поведении на товарном рынке, независимо от того, названо ли высказывание прогнозом. Способность прогноза с учетом его содержания, статуса автора и обстоятельств распространения стать для участников рынка общим ориентиром при определении цен, в том числе в части, не обусловленной изменением внешних обстоятельств, сама по себе не свидетельствует о наличии основания для направления предостережения: необходимо установить, какое планируемое поведение в нем отражено и каким образом оно способно привести к нарушению. Именно через возможную координацию экономической деятельности хозяйствующих субъектов, то есть согласование их действий третьим лицом, прогноз способен связываться с риском нарушения Закона о защите конкуренции. При этом само предостережение выступает превентивной мерой, указывающей на потенциальную угрозу, без констатации факта нарушения закона.

Заключение

Проведенный анализ позволяет заключить, что в результате развития института предостережение из средства, применение которого фактически определялось конструкцией согласованных действий, стало общим средством предупреждения нарушений антимонопольного законодательства, а последовательное расширение оснований его направления и практика их применения свидетельствуют об усилении превентивной составляющей антимонопольного регулирования. Требование достоверности информации о планируемом поведении при этом означает необходимость подтвердить существование сформированного намерения хозяйствующего субъекта, признаками которого являются определенность содержания, окончательность решения и его внешнее выражение.