Местный бюджет в системе публичной власти Российской Федерации: правовая сущность и состав

Введение

Местный бюджет представляет собой один из ключевых институтов современной системы публичной власти Российской Федерации. В условиях реформирования бюджетного законодательства и расширения практики делегирования государственных полномочий на муниципальный уровень вопросы правового регулирования формирования, распределения и использования средств местных бюджетов приобретают особую значимость. Местные бюджеты выступают не только финансовой основой решения вопросов местного значения, но и важнейшим инструментом обеспечения конституционной автономии местного самоуправления, а также реализации общегосударственных задач социально-экономического развития. Целью настоящей работы является комплексный анализ правовой сущности местного бюджета как института муниципального финансового права, а также исследование состава доходной и расходной частей местных бюджетов Российской Федерации

Материалы и методы

Информационная основа статьи сформирована законодательными и нормативными правовые акты РФ, регулирующими межбюджетные правоотношения, финансовые полномочия местного самоуправления, а также результатами научных исследований, касающимися указанной проблематики. Использование методов научного познания, а именно анализа, синтеза, дедукции и др. обеспечивает высокий уровень достоверности итоговых результатов и выводов.

Результаты и обсуждение

Дефиниция «местный бюджет» имеет специфическое содержание, формируемое природой и характером муниципальных бюджетных отношений, являющихся частью системы публичной власти РФ – с одной стороны, самостоятельным фактором реализации установленных законом полномочий, прав и обязанностей местного самоуправления. С учётом вышеизложенного, понятие местный бюджет охватывает широкий комплекс взаимоотношений, а именно общие признаки бюджета, характерные для всей бюджетной системы РФ, в целом, а также факторы, детерминирующие правовую специфику – в частности, комплекс взаимоотношений в системе «местное самоуправление – муниципальный (местный) бюджет». В научных трудах Барикаевой А. Ф. [1], Брик А. Д. [2], Кускашева Д. В. [4], Ревунова Р. В. [5] представлена экономико-правовая интерпретация местного бюджета, формирующего ресурсную основу местного самоуправления РФ. Рябова Е. В. [6], Силантьева И. А. [7], Тимушев Е. Н. [8], Штерн С. М. [9] анализируют различные аспекты межбюджетных отношений, в том числе правовое регулирование административного и финансового взаимодействия между уровнями управления в рамках бюджетного процесса.

В отечественной юриспруденции сформировался подход к рассмотрению местного бюджета как комплексного понятия, включающего в себя экономическую, материальную, юридическую сущность, а именно:

в материальном отношении местный бюджет является финансовым институтом, находящимся в распоряжении органов местного самоуправления конкретного муниципального образования, что, наряду с другим муниципальным имуществом образует экономическую основу местного самоуправления в данном муниципалитете.

в экономическом отношении местный бюджет является регуляторным инструментом, правовая природа которого основывается на финансовых взаимодействиях, сформированных в муниципальном образовании, субъекте РФ, РФ, касающихся механизмов перераспределения налоговых поступлений, финансового обеспечения приоритетов социально-экономического развития.

юридической точки зрения местный бюджет представляет собой официальный документ, который принимает местный представительный орган власти. В этом документе зафиксированы: источники доходов (налоговые и неналоговые); на что и в каком объёме тратятся денежные средства (направления расходов), включая обязательства органов местного самоуправления и реализация полномочий, переданных муниципалитету органами госвласти субъектов РФ и РФ; предельный размер дефицита местного бюджета; параметры долговых обязательств, в т. ч. предельный объём долга, источники заимствований, условия привлечения денежных средств; права, обязанности и полномочия всех участников бюджетных отношений в конкретном муниципалитете.

Конституционный Суд РФ дал разъяснение конституционных норм [11], в котором уточнил, как именно строятся бюджетные отношения между РФ и другими уровнями управления, разъясняя нормы Бюджетного кодекса и федеральных законов о бюджете, определил особые конституционно-правовые признаки закона о федеральном бюджете. Эти разъяснения — в целях формирования единства правового пространства России и одинакового применения законов на практике — были распространены и на аналогичные документы регионального и муниципального уровней.

В дальнейшем, по мере развития бюджетных отношений и правоприменительной практики РФ, нормы права, касающиеся регулирования вышеуказанных правоотношений, получили дальнейшую конституционно-правовую интерпретацию. В соответствии с актами Конституционного Суда РФ, бюджет каждого уровня управления является одним из инструментов реализации общегосударственных целей и задач социально-экономического развития, посредством целевого территориального распределения денежных средств: в РФ, в субъектах РФ, в муниципальных образованиях.

Согласно вышеуказанных актов конституционного регулирования, бюджет образует самостоятельную сферу правового регулирования, каковым формируются необходимые финансовые предпосылки, касающиеся практической реализации положений, установленных иными законодательными и нормативными правовыми актами; таким образом, правовой акт о бюджете соответствующего уровня управления определяет исключительно параметры доходов/расходов и не применяется к иным правоотношениям.

В данном контексте бюджетные правоотношения являются существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований; в частности, федеральный бюджет является неотъемлемым элементом государственной власти и одновременно одним из её атрибутивных признаков (аналогично в отношении бюджета субъекта РФ), представляет собой важнейший элемент обеспечения функционирования государственных органов; гарантирует дееспособность, правоспособность, независимость государственной власти РФ, субъектов РФ, возможность практической реализации конституционных полномочий. С учётом вышеуказанных трактовок Конституционного Суда, федеральный, региональные, местные бюджеты, обладая собственными атрибутивными признаками, конституционно-правовой автономией образуют единую бюджетную систему РФ, призванную обеспечить финансовыми ресурсами практическую реализацию прав, свобод и законных интересов граждан органами публичной власти.

Как указывает Джагарян А. А., «с конституционно-правовой точки зрения основу института местного бюджета составляет сложное диалектическое единство экономических и юридических, материальных и процессуальных, субъективноправовых и институциональных, государственно-властных и общественных (самоуправленческих) начал» [3].

С учётом вышеизложенного, местный бюджет, наряду с муниципальным имуществом (собственностью) является одним из важнейших источников экономической основы местного самоуправления. Согласно ст. 15 Бюджетного кодекса РФ [10], каждое муниципальное образование имеет местный бюджет (бюджет муниципального образования), предназначенный для исполнения расходных обязательств данного муниципалитета. В соответствии с действующим законодательством, местные бюджеты РФ имеют доходно-расходный состав (таблица 1 [10]).

Таблица 1 – Состав местных бюджетов РФ

Рассмотрим более детально состав местных бюджетов. К собственным налоговым доходам относятся, прежде всего, поступления по налоговым сбором от местных налогов и сборов, установленных ст. 15 Налогового кодекса РФ (земельный налог, налог на имущество физических лиц, торговый сбор, туристический налог). Также в указанную категорию доходов входят установленные Бюджетным кодексом РФ доли от федеральных, региональных налогов и сборов, акцизов и других обязательных платежей. К собственным неналоговым доходам относятся поступления в связи с использованием собственности муниципального образования в виде движимого, недвижимого имущества, имущественных прав и др.

В настоящее время межбюджетные трансферты представляют собой один из наиболее значимых источников пополнения доходной части местного бюджета. Межбюджетные трансферты могут предоставляться в виде дотаций, субвенций, субсидий (таблица 2 [10]).

Таблица 2 – Виды межбюджетных трансфертов РФ

Особенностью современного этапа развития межбюджетных правоотношений РФ является увеличение количества делегируемых на местный уровень полномочий, что сопровождается постепенным повышением доли в местных бюджетах субвенций и субсидий, предоставляемых бюджетами субъектов РФ.

Средства самообложения граждан, в соответствии с п. 1 ст. 69 Бюджетного кодекса РФ, представляют собой «разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения» [10]. Законодатель устанавливает ограничения по установлению подобного формата пополнения доходной части бюджета в виде обязательности его введения посредством местного референдума (либо схода) граждан.

В состав доходной части местных бюджетов входят долговые обязательства, в т. ч. бюджетные кредиты. Статья 9 Бюджетного кодекса РФ наделяет муниципальные образования правом управлять муниципальным долгом, в том числе: осуществлять эмиссию муниципальных долговых обязательств в форме выпуска и размещения на финансовом рынке облигаций. Подобный формат не получил широкого распространения. Согласно данных Минфина РФ, Росстата по состоянию на 1 октября 2025 г. зарегистрированы следующие выпуски муниципальных облигаций в РФ (таблица 11 [12]).

Таблица 3 - Выпуски муниципальных облигаций РФ

Наиболее распространённой формой привлечения муниципальными образованиями заимствований является кредитование. Законодательством РФ предусмотрены следующие способы кредитования:

получение кредитов от кредитных организаций, то есть, по сути, банковское (коммерческое) кредитование на рыночных условиях. Практическая деятельность муниципальных образований по привлечению кредитов кредитных организаций основывается на конкурсных принципах и регулируются законодательством о закупках товаров (услуг) для государственных (муниципальных) нужд.

бюджетное кредитование. Согласно п. 5 ст. 93.3 Бюджетного кодекса РФ, бюджетам муниципальных образований могут, на условиях срочности, платности, возвратности, могут предоставляться бюджетные кредиты из бюджетов соответствующих субъектов РФ на срок, не превышающий 5 лет. Установленный законодательством РФ механизм бюджетного кредитования применяется в отношении межмуниципальных бюджетных взаимодействий, в частности бюджетные кредиты на срок до 3-х лет могут быть предоставлены бюджетам городских, сельских поселений (внутригородских районов) из бюджетов муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением). Стоимость бюджетного кредитования составляет 0,1-3,0 % годовых, что значительно ниже действующих рыночных ставок кредитования. Сформированные вышеуказанными составными элементами доходы бюджетов муниципальных образований используются для финансирования расходов по следующим основным направлениям:

Софинансирование участия в региональных, федеральных проектах, программ развития – формат, подразумевающий добровольное, долевое участие муниципальных образований в реализуемых федеральными, региональными органами госвласти проектах, программах социально-экономического развития;

Обеспечение решения вопросов местного значения – обеспечение надлежащего решения вопросов местного значения, установленных главой 3 действующего федерального закона о местном самоуправлении, каковой определены полномочия муниципальных образований по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.

Реализация делегированных государственных полномочий – обеспечение практической реализации переданных на исполнение на муниципальный уровень государственных полномочий РФ, субъекта РФ. Чаще всего выражается в обеспечении оказания гражданам, находящихся на территории муниципалитета, государственных услуг.

Оплата муниципального долга – обеспечение своевременной и в полном объёме выплата текущих и основных платежей по муниципальным долговым обязательствам.

Рассмотрев конституционно-правовые принципы, законодательные основы, состав местного бюджета, можно установить значительное сходство с государственно-бюджетными правоотношениями, что не означает полного совпадения указанных взаимосвязей. Согласно своей правовой природы муниципальные бюджетные отношения имеют властно-имущественный характер, бюджетный процессе муниципалитетов осуществляется исключительно в их территориальной юрисдикции, в условиях непосредственного правового регулирования со стороны органов госвласти РФ, субъектов РФ – что не отменяет конституционной автономности местного самоуправления, одним из выражений которой является самостоятельность органов местного самоуправления в распоряжении собственными доходами муниципальных бюджетов, равно, как и объектами муниципальной собственности.

Заключение

В завершение сформулируем следующие основные выводы:

Обобщая вышеизложенное, мы можем концептуально трактовать бюджет муниципального образования (местный бюджет) как комплексный правовой институт, позволяющий обеспечить практическую реализацию установленных Конституцией, законодательством РФ полномочий местного уровня управления, за счёт распределения денежных средств между направлениями и статьями расходов.

В последние годы наблюдается эволюция правового регулирования местных бюджетов в сторону большей вовлечённости в систему государственных бюджетов субъектов РФ и РФ. Подобная тенденция находит своё практическое выражение в механизме распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, делегировании исполнения государственных полномочий РФ, субъектам РФ с предоставлением местным бюджетам соответствующего финансового обеспечения в формате межбюджетных трансфертов различных видов.